第三节 法治政府是建设法治国家的重点

一、推进全面依法治国，法治政府建设要率先突破

习近平多次强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。[5]各级政府必须坚持依法行政，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。

现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，加快建设法治政府，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

二、用法治给行政权力定规矩、划界限

依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

规范行政决策程序。严格落实重大行政决策程序制度，切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。加大决策合法性审查力度，充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用。建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。

强化对行政权力的制约和监督。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，建立常态化监督制度。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。

全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

建立健全行政纠纷解决体系。推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的渠道作用。

三、加快转变政府职能，打造市场化、法治化、国际化营商环境

市场经济是法治经济，要用法治来规范政府和市场的边界。要依法全面履行政府职能，着力厘清政府和市场、政府和社会的关系，用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。习近平指出，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。[6]市场配置资源是最有效率的形式，这就要求市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

要根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。

构建以公平、效率为核心理念的市场化营商环境。要实施好民法典和相关法律法规，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。要推进简政放权，全面实施市场准入负面清单制度，支持企业更好参与市场合作和竞争。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入，凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域，都应该向国内民间资本开放。全面清理、废止对非公有制经济各种形式的不合理规定，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。

构建以公开、透明为核心理念的法治化营商环境。习近平指出，法治是最好的营商环境。各类市场主体最期盼的是平等法律保护。一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。现在，有些地方政府部门仍然热衷于直接配置资源、直接干预微观经济活动，导致部分产能过剩、地方债务和金融风险累积等问题多发。无论是化解地方隐性债务，还是处理“僵尸企业”、淘汰落后产能等，都要依法依规解决，不能简单依靠行政命令和手段。要建立公平竞争审查制度，从维护全国统一市场和公平竞争的角度，明确审查对象和方式，按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等，对有关政策措施进行审查，从源头上防止排除和限制市场竞争。习近平高度重视对民营企业的保护，强调要打破各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间。

构建以开放、包容为核心理念的国际化营商环境。习近平指出，投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境。2019年3月，十三届全国人大二次会议制定了《外商投资法》，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，依法给予内外资企业同等待遇。要实施好《外商投资法》，放宽市场准入，推动贸易和投资便利化。要高度重视履行同各国达成的多边和双边经贸协议，加强法治政府、诚信政府建设，建立有约束的国际协议履约执行机制，按照扩大开放的需要修改完善法律法规，在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者。

打造市场化、法治化、国际化营商环境的前提是产权保护。产权制度是社会主义市场经济的基石。要健全以公平为核心原则的产权保护制度，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权。通过加强产权保护，形成长期稳定发展预期，鼓励创新、宽容失败，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围。

在科技驱动产业、创新引领发展的新发展阶段，产权保护的重要领域是知识产权保护。知识产权保护是一个系统工程，覆盖领域广、涉及方面多，要综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理等多种手段。政府在知识产权保护中扮演了重要角色。2018年，国务院组建国家市场监督管理总局，重新组建国家知识产权局，实现了专利、商标、原产地地理标志等知识产权类别的集中统一管理。通过完善执法力量，加大执法力度，提高侵权代价和违法成本，把法律威慑作用充分发挥出来。完备的知识产权法律法规体系、高效的执法司法体系，是强化知识产权保护的重要保障。要完善知识产权保护相关法律法规，加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置。促进知识产权行政执法标准和司法裁判标准统一，完善行政执法和司法衔接机制。要加大行政执法力度，对群众反映强烈、社会舆论关注、侵权假冒多发的重点领域和区域，重拳出击、整治到底、震慑到位。