[电子书]贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例—

【引言】2017年7月14日，习近平总书记在全国金融工作会议上指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量。

【摘要】2014年修订的预算法实施以来，财政部会同有关部门出台了一系列政策措施，构建了“促发展、防风险”并举、覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”制度体系。目前地方政府债务风险总体可控，但一些地方领导干部政绩观存在偏差，没有树牢新发展理念，超出财力铺摊子、上项目，违法违规或变相举债现象不同程度存在。

浙江省临海市坚持新发展理念，深化“放管服”改革，持续推进“最多跑一次”服务，营造良好营商环境，“放水养鱼”涵养税源，大力发展实体经济；“量力而行”搞建设，完善政府投资项目审批机制，加以整合、压缩、核减，把财政资金用在刀刃上；坚决不走高负债拉动增长的老路，不做表面文章，不搞短期行为，打好财政“铁算盘”，严格防范地方政府隐性债务风险，科学、依法、多渠道化解隐性债务，稳扎稳打实现可持续发展。通过一系列举措，临海市隐性债务规模控制较好，地区经济获得高质量发展，实现了促发展与防风险并举的目标。临海市的发展模式，为践行新发展理念、防范化解地方政府隐性债务风险提供了有益借鉴。

一段时间以来，一些地方政府没有牢固树立新发展理念，政绩观存在偏差，走高负债拉动经济增长的路子，超越自身财力借道融资平台公司举债搞政府投资建设，形成了一定规模的地方政府隐性债务，引起了党中央、国务院的高度重视。2014年，新预算法颁布。预算法（2014年修订）实施以来，按照党中央、国务院决策部署，财政部会同有关部门出台了一系列政策措施，构建了“促发展、防风险”并举、覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”制度体系。目前地方政府债务风险总体可控，但一些地方领导干部政绩观存在偏差，没有牢固树立新发展理念，仍在超出财力铺摊子、上项目，违法违规或变相举债现象屡禁不止，形成的隐性债务风险不容忽视。

习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上强调，必须把防风险摆在突出位置，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。各级党委和政府要增强责任感和自觉性，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。

浙江省临海市（县级市）坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署， 2016年市委专门成立财经工作领导小组，多次召开专题会议研究提出促进地方经济发展和防控政府债务管理的思路，并组织开展“促发展与防风险”专题调研，研究建立有效平衡促发展与防风险的体制机制。一方面，临海市委、市政府坚持高质量发展，着力推进供给侧结构性改革，通过“放管服”改革和“最多跑一次”服务，营造优质营商环境，大力发展民营经济和实体经济，同时坚持“量力而行、尽力而为”，规范举债有序搞建设，形成经济社会可持续发展的良性运行模式；另一方面，严格落实省委、省政府提出的“底数清、结构清、风险清、责任清”的总体要求和“查核总数、科学分类、开好前门、堵死后门、党政同责、逐步化解”的工作方法，推动实施防范化解地方政府隐性债务风险专项行动，稳步化解债务风险。

正是依靠这种模式和机制，临海市在守住风险底线的同时，着力抓改革促发展、强创新促转型，着力推动长三角一体化发展，以及“大湾区、大花园、大通道、大都市区”建设等，实现了促发展与防风险并举的目标。截至2018年年底，临海市政府债务余额120.1亿元，债务率43.1%，隐性债务规模控制较好。同时，临海市坚持高质量发展，2015—2018年，每一年地区生产总值分别比上年同期增长7.3%、8.8%、8.0%、7.0%，一般公共预算收入分别比上年同期增长2.0%、12.2%、19.1%和18.0%。

临海市深入践行新发展理念，聚焦实体经济、强化服务意识、增强产业扶持、壮大政府财力，促进经济发展；并通过“四条标准”“五个10%”“五不立项”“三个一批”等措施，稳步化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，有效防范债务风险。

实体经济是税收的主要来源，是壮大财力的主渠道。临海市作为民营经济的起源地，大力实施“产业强市”战略，聚焦产业集群，聚力优化升级，开展龙头企业培育和“小升规”工程，推动实体经济高质量、高增速发展。同时，出台30条加快现代农业发展政策，设立临海市消除集体经济薄弱村发展基金，助力乡村实体经济发展。2018年，临海市实现地区生产总值670.9亿元，增长7%，其中规模以上工业企业工业增加值212.1亿元，增长8%；工业税收入库66.1亿元，增长16.3%，占全市税收总收入的59.8%，贡献地方可用财力近30亿元。

企业是实体经济的基础。临海市委、市政府始终把服务企业作为发展实体经济的着力点，按照深化“放管服”改革要求，持续推进“最多跑一次”服务，通过整合政务资源、下放审批权限、简化办事流程，让企业享受到政府办事“一窗受理、集成服务”，为企业提供“情感上暖心、行动上贴心、措施上用心、机制上顺心、关系上无私心”的“五心”服务，同时围绕“送扶持政策、送发展理念、送创新项目、服务实体经济”理念，“一企一策一团队”上门为企业提供精准、贴心、周到的服务。

通过持续推进“放管服”改革，临海市的营商环境得到了企业家们的广泛认可。越来越多民营企业家准备在临海投资办厂，2015年以来落户临海的企业项目共291个，投资额达300亿元。吉利汽车、华海制药是临海市两家大型企业，为支持企业发展，临海市积极协调帮助两家企业解决整体搬迁等问题。2018年上述两家企业入库税收占到了全市工业税收的31.9%，其中吉利汽车30万辆产能项目，总投资额32.6亿元，累计贡献税收27.1亿元。

政府投资是拉动地方经济社会发展的重要动力，但要“量力而行、尽力而为”，否则将难以持续、加大财政风险。临海市委、市政府始终把防范债务风险放在突出位置，严控政府投资项目，决不走政府高负债投资拉动经济增长的老路。

健全的长效机制是治本之策。临海市着力完善政府投资项目审批机制，明确政府投资项目必须按轻重缓急制订投资方案，经市政府同意并报财经领导小组审核、人大批准后方可实施。坚持“五不立项”，即未落实建设资金来源的项目、未完成化债任务的乡镇和部门的项目、负债率过高的融资平台公司项目、未制订资金平衡方案的项目、资金绩效评价不达标的项目，一律不予立项；做好“三必保障”，即对涉及党中央、国务院重大决策、重大民生工程、应急事项的项目，予以重点保障。如，对总投资4.26亿元的为民办实事项目、总投资0.3亿元的6宗危房改造项目予以立项。

2018年，临海市对政府投资项目按照轻重缓急逐一清理，坚持有保有压，“整合一批、压缩一批、核减一批”。“整合一批”，即按照“资产覆盖负债、收益覆盖利息”的原则，将有经营收益的项目整合到实体公司，相关投资由实体公司负担；同步将房产等可变现的经营性资产划转到实体公司。如，将总投资为0.4亿元的废弃矿山生态环境综合治理工程，整合到临海市交投集团公司实施。“压缩一批”，即对投资规模过大、投资期过长的项目，压缩规模，缩短建设期。“核减一批”，即在确保民生、扶贫等项目优先的前提下，按照科学、有序、有效、高质量发展的要求，核减一批项目。经清理，2018年初经市人大审议通过的116个建设项目核减至81个项目；投资额由50.9亿元核减至35.24亿元，约核减了30.8%。

此外，临海市坚持勤俭节约过日子，精打细算上项目，把每一分财政资金用在“刀刃上”，不搞形象工程。与一些地方大搞“路面黑化”“景观提升”不同，临海市为更好发挥资金效益，把钱花在污水管网等污染防治工程上。临海市干部群众反映，几年前上级部门要求临海出资修建城际铁路，临海市委、市政府综合评估后认为：这个项目投资额大（300亿元），不仅建设成本难以回收，而且持续运营可能还要亏损；不仅经济效益和社会效益低下，而且还会造成隐性债务成倍增长。在充分论证必要性和可行性后，临海市决定不新建城际铁路，有效控制了隐性债务规模。2016年底至今，政府债务和隐性债务规模仅增加9.9亿元，增长4.4%。

防范化解地方政府隐性债务风险，是打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。临海市成立由市委书记、市长任双组长的化债领导小组，以及多部门参与的领导小组办公室，多次召开专题会议，研究切合临海市实际的防控隐性债务风险举措。

一是按照“四清”（底数清、结构分布清、原因症结清、具体责任清）要求查核隐性债务底数、精准分析风险点，科学制订临海市隐性债务三年化解计划。二是采取行政事业单位自查、财政局核查、市委市政府督查（即“自查+核查+督查”）方式，对政府资产家底开展全面清查。经查实，能确权、盘活的土地、房屋、矿产、水库等经营性净资产超过20亿元，可以用于支持化解隐性债务。通过摸清政府的资产、负债底数，分析政府偿债能力，切实防范和化解地方政府隐性债务风险。三是按照“五个10%以上”的要求筹措化债资金，即从2018年起，每年可按照一般公共预算支出的10%以上、政府性基金收入的10%以上、国有资本经营预算收入的10%以上、政府产业基金年收益的10%以上、存量财政资金（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算结转结余及预算稳定调节基金等）压减10%以上的标准，多渠道筹措安排化债资金。2018年临海市通过上述“五个10%以上”筹措化债资金14.7亿元用于偿还隐性债务。四是通过依法注入经营性资产，推进融资平台公司实体化、市场化转型，依法依规承接隐性债务。如，将该市古城发展委员会的商铺和停车场等19亿元资产依法注入旅游发展公司，确保其实现“资产覆盖负债，收益覆盖利息”，从而依法承接化解隐性债务。2018年，临海市融资平台公司依法依规承接化解隐性债务12.34亿元，同时，清理整合乡镇融资平台公司14家，将资产质量好的4家整合到市级实体类国有企业；将资产质量差、管理不佳的2家实施清算注销；将暂时难以整合的8家责令其依法依规登记资产权益，逐步剥离政府融资职能。五是加大对乡镇政府隐性债务的化解工作。2015—2018年，临海市通过置换债券化解2014年前乡镇债务13.48亿元，安排一般性转移支付3.04亿元；2018年通过转列支出“核销”市财政垫付的乡镇债务1.9亿元。同时完善市与乡镇财政管理体制，2018年下发调整镇（街道）财政管理体制的通知，进一步理顺县级政府与乡镇政府间分配关系，厘清财权和事权，预计每年增加对乡镇转移支付2.5亿元，通过加大转移支付力度，遏制乡镇新增政府隐性债务。

临海市委、市政府认真领会习近平总书记关于防范化解地方政府债务风险系列重要讲话精神，牢固树立新发展理念，始终将供给侧结构性改革作为做好经济工作的着力点，坚持促发展和防风险并重，走出了一条经济社会持续健康发展的路子，形成了“四个坚持、四个坚决”的接地气、可借鉴、可复制的临海经验。

1．坚持“功成不必在我”，坚决不寅吃卯粮、不吃子孙饭。2015年1月12日，习近平总书记在中央党校县委书记研修班学员座谈会上指出，要有“功成不必在我”的境界，像接力赛一样，一棒一棒接着干下去。临海市秉持“功成不必在我，功成必定有我”的理念，坚持政府投资“量力而行”，审慎修订中长期发展规划，完善短期规划，稳步推进基础设施建设，既做好本届政府的事，也为下一届政府开展工作留足空间，实现可持续发展；同时树立“控债化债也是政绩”的意识，坚持“新官要理旧账，决不把包袱甩给下任”，严控债务风险。

2．坚持大力发展实体经济，坚决不走政府高负债投资拉动经济增长的老路。实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。临海市作为民营经济的发祥地，始终将发展实体经济作为强税基、拓财源、争增收的着力点，积极转变政府职能，立足改善营商环境，筑平台、抓产业、降成本、优服务，深入实施龙头企业培育工程，引进高端人才优化产业结构，为各类企业营造公平、透明、法治的发展环境，为企业家营造健康成长的良好氛围，既推动经济高质量发展，又壮大地方财力，实现发展与化债有机结合，走出了一条良性发展道路。

3．坚持“法治为基、绩效为先”用财理念，坚决提高财政资金使用效益。临海市始终坚持“依法治国”“法治浙江”的理念，把学习预算法落到实处，领导带头学法，并研究预算法及理财治税新理念，坚持“量入为出、量力而行”“依法理财、绩效为先”，将预算法精髓贯彻于整个财政管理工作中。临海市坚持法治思维，强化法制观念，增强预算约束，开展绩效管理，加强预警监督，将绩效理念和精准管理深度融入预算编制、执行和监督全过程，做到政府资金支出到哪里，政府的监督就到哪里，严防超财力、超预算的情况发生。

4．坚持底线思维抓制度，坚决防止和克服控债化债形式主义。防控地方政府隐性债务风险是一项系统工程，也是一项必须长期坚持的工程，是慢功潜绩，需要有久久为功的韧劲、循序渐进的坚持和严格的制度保障。临海市从制度入手，调整完善财政管理体制，健全政府性债务预警机制，规范风险控制和评估，形成“制度预防、源头管控、预警监测、应急处置”的闭环全过程政府债务管理链条，有标准、有方法、有考核，花钱必问效、无效必问责，为践行新发展理念、防范化解地方政府债务风险保驾护航。