【引言】2016年12月31日，习近平总书记在发表2017年新年贺词时强调，部分群众在就业、子女教育、就医、住房等方面还面临一些困难，不断解决好这些问题是党和政府义不容辞的责任。全党全社会要继续关心和帮助贫困人口和有困难的群众，让改革发展成果惠及更多群众，让人民生活更加幸福美满。

【摘要】党的十八大以来，我国全面建立以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度以及社会力量参与作为基本内容的“8+1”社会救助制度体系，民生兜底保障安全网基本形成。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，困难群众基本保障需求进一步提高，经济发展新常态带来诸多挑战，社会救助工作情况更加复杂、任务更加繁重、问题更加突出。一方面，困难群众大多文化程度低、信息渠道少，难以主动获取政府和社会的救助资源，而且往往同时面临就医、上学、就业、住房等多重困难；另一方面，各类救助资源分散在民政、教育、人力资源和社会保障、住房建设、医疗保障、残联等部门，部门之间缺乏有效统筹衔接与资源共享，困难群众需要多头申请，也容易造成救助遗漏或重复。

2017年，四川省达州市达川区秉持为民便民惠民的原则，坚持以人民为中心的发展思想，打造社会救助大平台，通过整合分散在各部门间的社会救助资源，打破部门信息壁垒，优化再造各部门的申请审批拨付发放流程，推进公共服务平台化、标准化、流程化，强化机制创新，构建高效、便捷、透明的社会救助制度体系，形成困难群众得实惠、基层干部减负担、部门工作有实效的良性循环，政府公信力增强，群众满意度增加，基层治理矛盾得到有效化解。为推进新时代社会救助事业改革发展提供了有益借鉴。

【关键词】社会救助 平台建设 机制创新

一、背景情况

四川省达州市达川区属秦巴重镇、革命老区，辖52个乡镇、2个街道办事处，122万人口，其中乡村人口占总人口的66%,2014年精准识别建档立卡贫困人口95245人。低收入群体和困难群众数量大，自身抵御风险能力差，对社会救助的需求量巨大。

2013年7月，达川区创新实施《十大民生救助制度》，对自然灾害、特殊病种、残疾人专项、临时救助等10大类困难群众实施精准救助，并成立正科级事业单位——区惠民帮扶中心，专门负责10大民生救助的组织实施和管理，取得了良好效果。但在具体实施过程中，由于社会救助工作存在政策统筹不够、办理程序衔接不畅、部门信息不通等制约性短板，在维护困难群众救助权益方面未能有效发挥作用，群众满意度不高、获得感不足。如何建立群众满意的社会救助体系，为困难群众打开一扇永不关闭的方便之门，成为当时摆在区委、区政府面前一道亟待解决的难题。

达川区通过调研发现社会救助工作存在的问题主要有三个方面：一是申请救助程序复杂，申请对象要提供身份证明以及住房、车辆、社保等经济状况证明资料，需要多个职能部门审核，过程繁、慢、难；二是实施过程效率不高，部门职能交叉、权力重复设置，以部门为中心的审批程序，环节过多、透明度低、审批时间长，自由裁量权大，资源浪费和分配不公现象比较严重；三是权力监督存在隐患，社会救助部门化、碎片化，导致不作为、乱作为、不公平、不公正事件时有发生，容易成为腐败风险点。

党的十九大报告指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”达川区坚持以人民为中心的发展思想，将全区承担救助的13个职能部门、50项救助事项全部纳入社会救助大平台，形成一门受理、部门（单位）协办、信息共享、网络监督、微信互动的救助办理模式，结合困难群众动态救助需求，按照“互联网+政务”工作要求，持续推进社会救助改革创新，为贯彻落实《社会救助暂行办法》，强化基层社会治理，提高社会救助效能，助力脱贫攻坚做出有益探索、积累实践经验。

二、主要做法

社会救助大平台统筹民政、教育、住房建设、人力资源和社会保障、卫生健康、工会、残联、红十字会、团委、妇联、惠民帮扶中心、司法、扶贫开发13个救助相关职能部门，将低保、特困、教育助学、职工救助、实物配租、社保补贴、自然灾害等50项救助事项全部纳入平台运行，并将受理关口由区相关救助部门下沉到54个乡镇（街道）便民服务中心。申请人只需跑一次到乡镇（街道）窗口递交资料，或者通过手机App提交申请、上传资料，所有的受理、核对、审批及资金发放等流程由乡镇、核对办、救助部门以及银行等金融机构在后台协同完成，从功能上实现了“进一扇门，解多种难”。

（一）创立“四大系统”，社会救助实现便捷、高效、精准

1．创立政策发布清单系统，救助宣传做到家喻户晓。社会救助服务的是困难群体，困难群体往往信息获取渠道少、政策了解不足，针对这种情况，区委区政府对全区所有救助事项按照救助依据、范围、提交材料、救助流程、标准和时限进行梳理汇总、分类“打包”、形成政策发布清单系统，纳入平台后台统一管理、适时更新、对外公示。为进一步确保困难群众及时方便获取相关信息，建立了涵盖所有政策的平台查询系统和微信公众号，印发救助政策汇编、宣传手册、宣传单页共50万册（份），通过电视滚动宣传。

与此同时，提出救助宣传“乡不漏村、村不漏户、户不漏人”目标，要求各乡镇（街道）逐级召开村（社区）干部会、村（居）民大会，实行救助政策全方位、无死角对外公开。救助中心通过微信公众号建立互动版块，对群众的问题、建议和咨询做到一一回复，突出政务新媒体回应公众关切、强化官民沟通功能。互动版块建立后，咨询数量每月100多条，最多时能达到300多条。

2．创立一门受理系统，方便群众在基层申请。在乡镇（街道）便民服务中心设立社会救助窗口，每个窗口配备1—3名专职工作人员，专门负责救助业务的宣传、讲解、受理和初审。如此一来，乡镇（街道）的工作量增大了，责任压力增大了，人员又不足，怎么办？通过增加编制来增加工作人员的方式没有可行性。通过调研，了解到乡镇（街道）有一部分单位，比如住保办、计生办、农林站等部门业务相对较少，工作人员存在闲置现象，可以通过归并整合到救助窗口。基于此，区委区政府将社会救助窗口搭建责任落实在乡镇政府（街道办事处），将窗口人员归并整合职责交付乡镇（街道），由乡镇（街道）根据实际情况进行调整，并将调整后的人员身份证号、照片、电子签名等录入救助平台，设立数字认证，实现平台受理环节责任到人。

实践中，为保证平台运行顺利，操作规范，各乡镇（街道）调剂选派业务熟练的工作人员到窗口工作。人口规模在3万人以上的乡镇调剂配备至少3名专职工作人员；人口规模在3万以下的乡镇配备至少2名专职工作人员。全区在编制未增、人员未增、经费未增、其他工作量未减的前提条件下，成功实现工作重心顺利转移。

为让群众更方便获取救助，救助中心对各项救助需要提交的材料大幅精减，申请人只需提交身份证（户口本）、个人申请书、信息核对授权书等3种基本资料，其余证明材料通过平台数据库核对。依托社会救助微信公众号开发了社会救助掌上App，输入个人相关信息，便会弹出相关救助服务信息，提示当事人符合哪几项救助，需要提交的资料，通过手机上传身份证、进行实时拍照，便可进入受理环节。为照顾残疾人、高龄老人等行动不便特殊人群，每个村（社区）配备1—2名救助协理员，协助申请人办理救助申请，协理员由村社干部或志愿者担任。

3．创立信息核对系统，精准确定救助措施。建立《社会救助工作联席会议制度》，明确规定将房管、车管、社保、工商等27个部门作为居民家庭经济信息核对部门，实现求助者家庭经济信息状况通过平台统一核对，对符合救助条件的“应助尽助”，不符合条件的不予受理，有效避免“人情救助”“重复救助”等情况。

救助中心根据27个信息核对部门传送的核对数据，自动生成核对报告，再提交到救助部门，救助部门将核对报告作为审批救助重要参考。为保证核对时效，平台对核对环节专门设置3个工作日的办结时限，对超时的环节，由纪委予以通报。

救助中心与各单位签订保密协议，专门建立困难群众数据库，通过平台统一归集、实时核对低保、特困、残疾人、高龄老人、建档立卡贫困户、优抚对象、孤儿、个体经营者、工会会员等9类困难群众信息。为保证数据库信息及时更新，9类人群所属部门建立了客户端，实现同步更新，做到让数据多跑路、群众少跑腿，提高救助工作办结实效。

为充分应用家庭经济状况核对结果，救助中心根据核查情况，结合救助政策，对特别困难受助者向相关部门发起其他救助建议，实现多元化救助，多渠道解决困难问题。

4．创立业务审批系统，实行“一站式”快捷救助。申请人只需到乡镇（街道）递交申请，由窗口工作人员对材料进行初步审核，需要村（社区）证明的，工作人员电话通知村（社区）干部进行核实证明，不需申请人再跑一次。材料完备后，由窗口工作人员转入核对环节，核对结束后，自动生成核对报告，连同申请者上传的资料转入督办窗口，督办窗口再次把关，后转入救助审批部门，审批部门在规定的办结时限内完成审批，审批结束后转到救助中心备案。

同时，建立预警机制，对“受理、核对、督办、审批、备案”各环节实行限时办理。在规定办结时限前1至5天，显示黄色预警，由救助中心催办；超时未办显示红色预警，区纪委予以通报问责，确保办件时效。对于特殊情况，如自然灾害、火灾等特殊救助事项、突发重大病症等特殊困难申请，开通“绿色通道”，建立紧急救助制度，先救助、后补办手续，解决群众燃眉之急。

（二）建立“三大机制”，社会救助实现公正、阳光、廉洁

1．建立阳光运行机制，提升困难群众满意度。平台运行与微信公众号同步，困难群众递交申请后，可以在微信公众号输入身份证号，查询申请事项审核审批情况，救助金通过银行打卡直发后，信息会发至申请人手机号，实现申请人对申请救助相关情况实时掌握。另外，所有救助事项长期保留在平台查询系统和微信公众号中，接受社会监督，救助信息更加透明，方式方法更加便捷，困难群众满意度明显提高。

2．建立救助资金拨付发放监管机制，打通服务困难群众最后一公里。为防止管理流于形式，杜绝违规操作，充分发挥资金效益，立足平台，建立了资金监管体系。平台受理审批救助资金后，自动生成资金拨付单，通过帮扶中心（救助中心）网络审核，传入财政局对应股室。抽查无问题后，在规定时限内核拨；抽查有问题的，在平台上逐级退回。平台之外运行的救助资金，财政部门不予拨付。救助部门收到财政拨付资金后，在规定期限内通知银行打卡直发，银行打卡后自动将信息发至申请人手机号。打卡人员、打卡时间、打卡金额等与平台自动对接，确保打通服务困难群众最后一公里。

3．建立纪检监督介入机制，消除救助腐败滋生土壤。整个救助实行网上受理、网上审批，形成审批者与申请者物理隔绝，申请者与资金拨付者物理隔绝，从源头消除滋生微腐败土壤。同时区纪委将“社会救助大平台”植入全区民生救助监管系统，对救助事项全方位、全过程、全时段监督，杜绝救助中的“猫腻”行为。对办理时效进行严格问责，对超时办理、超时未办等问题予以通报、问责，有效杜绝救助过程中违纪违规行为。区纪委监委在平台设置在线举报模块，与区纪委信访室“12388”举报受理平台连接。平台建立前，社会救助事项透明度不高，加之部门权力封闭运行，监督力量无法有效介入。2016年，区纪委共受理社会救助领域投诉举报102件，占所有投诉举报的三分之一，查处案件42件48人；平台建立后，2018年共受理社会救助领域投诉举报40件，占所有投诉举报的九分之一，查处案件15件17人，较2016年下降64%。

（三）强化“三大保障”，社会救助实现为民、利民、惠民

1．强化组织保障，全力推动平台爬坡攻坚。平台建立之初，遇到诸多困难，主要有3个方面：一是一些救助部门制造“阻力”。社会救助大平台使分散在各个部门的社会救助权力集中、公开、透明运行，压缩了人情救助、关系救助的空间，一些部门瞒报、少报，影响平台建设进度及救助覆盖面。二是缺乏专门机构产生“推力”。建立一个平台，对全区所有救助事项进行管理，涉及全区困难群众的切身利益，工作千头万绪、异常繁重，迫切需要专门机构实施、推进和指导监督。三是平台操作系统设计比较“吃力”。不同救助事项的适用范围、审核流程各不相同，不能简单地标准化、模块化、合并同类项，如何实现可操作性与个性化设计有机统一是个难题。

针对这些困难，达川区在调研的基础上深入研究，从以下3个方面优化举措：一是强化组织领导。建立社会救助联席会议制度，由区委书记担任召集人，定期召开联席会议，强力推进平台建设；成立社会救助大平台建设领导小组，由区长任组长，协调解决各种困难和阻力。二是强化机构设置。设立区社会救助服务中心，与区惠民帮扶中心合署办公，负责救助平台组织实施、日常管理、业务培训和指导；在每个乡镇设立社会救助窗口，配备工作人员，接受救助中心的业务指导。三是优化系统设计。在平台软件设计上，不搞“一刀切”和“统一模式”，立足功能目标，设置分级办理流程，实现可操作性与个性化有机结合。

2．强化制度保障，实现平台规范顺利运行。出台《关于建立社会救助“一门受理、协同办理”机制的实施意见》《社会救助大平台全面运行的实施意见》《社会救助大平台实施方案》等，将救助对象、标准、流程、时限、资金拨付、发放等平台运行流程和模式制度化，确保平台稳定有效运行。印发平台各个操作环节的规范用语，并植入各个操作环节，比如乡镇受理环节用语是“同意受理”或“不同意受理”，救助部门审批环节是“同意救助”或“不同意救助”。

3．强化资金保障，优先保证困难群众切身利益。平台建立后，所有社会救助事项全面对接困难群众，传统的工作模式必然影响困难群众获取救助的及时性，针对这种情况，出台了《达川区社会救助大平台运行管理办法》，对纳入平台50个事项产生的救助资金优先保障，实行财政预拨，年底结算。为与“一卡通”工作有效衔接，平台产生的救助资金采取财政授权支付方式，由各救助部门向财政申报授权支付用款计划，通过财政审核后，由救助部门通过单位零余额账户将救助资金拨付到发放银行，再由发放银行及时划入申请人的银行卡账户，银行不收取额外费用。改变了以往有财政资金指标才拨付到部门的运行模式，也改变了银行收取额外费用的运行模式。同时，加大对平台建设投入，投入400多万元进行软件研发和设备采购。

2017年底，社会救助大平台在全区54个乡镇（街道）全面运行，截至2018年底，通过平台共救助困难群众23.5万人，发放救助资金2.81亿元，其中救助建档立卡贫困户95245人，实现了对贫困户救助全覆盖，救助因灾、因病、因学、住房困难、临时生活贫困以及因突发事件导致基本生活处于贫困临界线的困难群众83261人。通过一年的实施运行，社会救助工作实现了“两升两降”:2016年平台建立前，全区共发放救助资金1.96亿元，受益群众16.8万人；平台建立后发放资金增加了43%，惠及群众增加了40%，救助领域微腐败发生率下降了70%，投诉举报量下降了64%。惠民政策落实制约性瓶颈问题得到有效破解，人民群众特别是困难群众获得感、幸福感和满意度明显增强。达川区打造社会救助大平台的创新做法被民政部评为2017年全国社会救助领域创新实践优秀案例。

三、经验启示

四川省达州市达川区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实中央决策部署，立足工作实际，认真研究社会救助工作规律，运用系统思维和方法，从统筹社会救助资源和提升社会救助服务效能两方面，进行工作探索和机制创新。工作思路、方式方法和具体举措具有一定的前瞻性和启发性，是务实管用、可供学习参考和复制推广的实践经验。

1．坚持以人民为中心的发展思想，是做好社会救助改革工作的前提。坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是中国共产党人不忘初心和使命的时代要求。打造和完善社会救助大平台，立足于社会救助工作实际，体现了以人民群众的根本利益作为一切工作出发点和落脚点的理念，明确着力重点，优化资源配置，提升服务效能，打通服务困难群众最后一公里，真正实现“群众有所呼，党委政府有所应”。

2．党委和政府的重视与支持，是社会救助改革创新的有力保障。社会救助改革创新，必然会打破原有工作格局，尤其是当前社会救助工作涉及部门多、环节多、事项多，改革创新导致工作运行模式、救助资源配置等都会有相应调整，深层次利益格局被打破，必然会遇到推进阻力。党委和政府的重视与支持，是工作推进的有力保证，尤其要发挥党政机关一把手的引领作用和纪检监察部门的监督作用，最大程度减少和清除阻力，冲破既得利益藩篱，持续推进社会救助事业改革创新。

3．建立社会救助大平台，是保护群众权益、增强政府公信力的有力措施。社会救助大平台将“进一扇门、解多种难”作为服务困难群众的根本前提，打破社会救助资源部门化、碎片化格局，在统一的社会救助大平台上编码化运作。整个救助申请流程，降低了人为干预因素，减少了申请人工作量。救助全过程公开透明，体现了救助工作的公开、公平、公正，有助于更好保护申请人获取救助的权益、提高申请人满意指数，有助于增强申请人对政府信任度、有效化解基层治理矛盾。

4．既勇于“破”又善于“立”，是推动社会救助改革的科学思维方式。“破”是要打破旧框框、旧条条，打破固有的利益格局，革除陈规陋习；“立”是要建立新的体制机制，持续推进社会救助事业改革发展。达川区打造社会救助大平台，以审批制度和管理体制改革为突破口，打破既有利益割据和权力垄断，重新配置权力资源和社会资源，简政放权、流程再造、审管分离，让困难群众享有更加便民高效、均等可及的公共服务，享受改革创新带来的红利。

5．社会救助大平台的“互联网+”模式，是加强和改进公权力监管的有效举措。社会救助大平台通过“互联网+”模式，对整个审批程序运行实现全程留痕、可视可控，使监督工作从人盯人、制度管人，演变为数据监管，全面提升监督工作效率和效力，对改进监督工作带来启示。通过“互联网+监督”，依托互联网的开放性和共享性，精准嵌入权力运行体系，实现贯通事前事中事后、结果与过程的有效干预和监督，让权力在阳光下运行。

【思考题】

1．请结合本案例学习和自己的工作实际，谈谈在党委和政府工作中，如何通过强化社会救助工作，进一步提升基层社会治理能力和水平？

2．新时代我国社会主要矛盾发生变化，社会救助应当怎样适应和调整？民政部门在履行职责时应该从哪些方面推进社会救助改革创新？

3．请结合本地区实际情况，谈谈本案例中的哪些方式方法体现了社会救助工作应当遵循的规律，如何结合应用到工作实践中？