【引言】2016年10月，习近平总书记在中共十八届六中全会第二次全体会议上指出，按照守住底线、突出重点、完善制度、引导预期的工作思路，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，集中力量做好基础性、兜底性民生建设，统筹做好教育、收入分配、就业、社会保障、医疗卫生、住房等方面的工作。

【摘要】工伤保险是社会保险的一个重要分支，是社会保障体系的重要组成部分。工伤保险制度对于保障因生产、工作过程中的事故伤害或患职业病造成伤、残、亡的职工及其供养直系亲属的生活，对于促进用人单位安全生产、维护社会安定起着重要作用。

2004年起，贵州省工伤保险基金由市（州）统筹管理。但随着工作的推进，部分市（州）工伤保险基金先后出现当期缺口，低统筹层次带来的基金共济能力差、各地工作推进不平衡的问题凸显，成为制约工伤保险制度健康发展的主要瓶颈。为解决这一难题，贵州省于2014年启动实施统收统支模式的工伤保险省级统筹，紧紧抓住基金“上统”牛鼻子，在规范统一全省政策标准、基金管理、业务规程、信息系统上下功夫，实现工伤保险基金的省级统收统支，解决了市（州）基金缺口问题，促进全省工伤保险工作的健康发展。

贵州省坚持问题导向，坚决实行统收统支模式的工伤保险省级统筹，是社会保险“大数法则”充分运用和体现，对完善社会保险制度体系建设、推进社会保险制度公平可持续发展、持续增强保障能力提供了有益借鉴。

【关键词】工伤保险 省级统筹 统收统支

一、背景情况

2004年，国务院《工伤保险条例》实施后，贵州省随即出台《贵州省实施〈工伤保险条例〉办法》，确定本省工伤保险基金实行市（州）统筹管理（以下简称“市级统筹”）。各市（州）因地制宜，全面启动工伤保险工作，不断扩大参保人群，完善政策措施，强化管理服务，为保障工伤职工的合法权益、分散用人单位工伤风险、维护社会的稳定发挥了积极作用。

但是，随着工伤保险待遇的不断提高、“老工伤”人员纳入和高风险行业相对集中等原因，部分市（州）基金开始出现当期缺口。2013年，全省工伤保险基金收支结余1.5亿元，其中，安顺市和六盘水市当期结余率为-23%和-17%，当期缺口1004万元、4272万元，遵义市和铜仁市当期结余也只有2%和1%。尽管全省工伤保险基金总收入大于总支出，但基金都结存在各地，省级无法调拨，能够使用的调剂金也十分有限。如果不解决市（州）基金缺口的问题，长此以往，将出现各市（州）工伤保险费率差异加大、工作推进不平衡等问题，不仅会影响全省工伤保险工作的健康发展，更有可能在出现重大事故后，因市（州）支付能力和省级调剂能力不足，而影响到职工待遇的正常发放，成为社会不稳定因素。

对于社会保险来说，统筹层次越高，越能够体现社会保险“大数法则”，越有利于分散风险，增强基金的保障能力，有助于在不同区域间用人单位和劳动力的自由流动，对降低制度管理的成本，促进制度可持续发展有着积极作用。要解决贵州部分市（州）基金缺口问题，增强基金的共济能力，促进工伤保险制度可持续发展，提高统筹层次、实行省级统筹是贵州最好的选择。

而在调研中发现要从市级统筹提高到省级统筹并不容易。一是统一调动各地基金有难度。各市（州）之间基金结余差距非常大。实行省级统筹，就要调动部分市（州）的基金结余用于有缺口的市（州），让各地相互分担风险，这对发展多年并有一定基金结余的市（州）来说，一时难以接受，各地也会出现“交基金，交责任”的情况，给工作带来不利影响。二是重建政策体系有难度。市级统筹近十年，各市（州）均根据国务院《工伤保险条例》《贵州省实施〈工伤保险条例〉办法》制定了地方实施细则，形成了各自独立的政策体系，工伤保险费率、工伤保险待遇也有较大差距。实行省级统筹，必须重新制定全省统一的政策标准，需要考虑各地工作平稳推进，也要考虑涉及用人单位和职工切身利益的政策标准平稳衔接，省和市的工作量都很大，对省级的工作能力和水平也是一个考验。三是统一信息系统有难度。市级统筹时，部分经济条件较好的地区，比如贵阳市、遵义市等按照本地的政策和经办规程，由不同的软件开发商自行开发信息系统，不断完善本地区的工作程序，形成相对固定的工作习惯。实行省级统筹，必须借助信息化手段统一全省管理服务，既要统一系统平台，又要统一工作程序，这将改变原有工作习惯，推行有难度。工伤保险基金由各地自行管理，多年来已经形成了相对稳固的利益关系，形成了一定的思维习惯和工作习惯。要实行省级统筹，打破原有各地自我管理格局，改变原有各地的利益关系，存在一定困难。

二、主要做法

实行省级统筹，难点在于要打破各地原有自我管理格局，改变原有的利益关系；要再建全省的政策体系，再造新的工作流程。贵州省紧紧抓住基金“上统”这个“牛鼻子”，通过规范统一全省政策标准、基金管理、业务规程和信息系统，坚定有序推进省级统筹工作。

（一）抓政策标准全省统一

从市级统筹上升到省级统筹，政策体系的重新构建是基础。要打破各地自我管理格局，需要制度保障，需要强力推进。经反复研究，贵州省确定以基金“上统”为中心，建立全省统一的工伤保险政策、标准和服务体系，于2013年底出台了《贵州省工伤保险基金省级统筹管理实施意见》（以下简称《意见》），为实行省级统筹提供了制度保障。

《意见》实施后，又从省的层面陆续出台涉及工伤认定管理、费率确定和浮动机制、基金财务管理、工伤医疗目录管理、劳动能力鉴定管理等方面的20余个文件，涵盖工伤预防、工伤康复、工伤补偿三大“支柱”工作，贯穿工伤保险管理服务全过程。出台的这些文件大部分都是有具体规定、标准的规范性文件，不再是以前的指导意见，全省没有差别化的规定，“一把尺子量到底”。这些文件的出台，形成以《意见》为基础的“1+N”的政策体系。

省级统筹前，各地工伤保险待遇、工伤保险费率不同。比如，工伤保险费率，相邻的毕节、遵义和铜仁市一类行业用人单位费率分别为0.8%、0.6%、0.5%，二类行业费率分别为1.8%、1.2%、1%，三类行业费率分别为4%、2%、2%，三地之间存在明显的差异；又比如，在相邻的遵义市和黔东南州，2013年七级伤残的一次性医疗补助金约4.26万元、3.90万元，两地相差0.36万元。

为确保工伤保险费率和工伤职工待遇平稳衔接，使用人单位和职工能够切身感受到省级统筹带来的好处。2014年7月1日，贵州上调了工伤职工经常性待遇，将全省伤残津贴最低水平统一，并明确自2015年1月1日起，在省级统筹后发生工伤的职工，按全省上年度职工月平均工资计算，统一全省工伤保险待遇计算基数，实现全省工伤保险待遇标准的统一。工伤保险费率暂按各市（州）原有办法执行，经过一段时间的过渡，以国家调整工伤保险费率政策为契机，自2015年10月1日起实现了全省工伤保险费率标准的统一。

煤矿企业对于工伤保险费率标准的统一感受非常明显。安顺市伍冲煤矿的工作人员介绍，省级统筹前，安顺市的煤矿企业按3元/吨缴纳工伤保险费，伍冲煤矿核定的产能30万吨，如果按这种方式缴纳工伤保险费，每年需缴90万元。省级统筹后，伍冲煤矿按全省统一的费率为职工参保，年缴费约50万元，比以吨煤缴费计算每年要少缴约40万元。

（二）抓基金管理全省统一

工伤保险基金省级统收统支管理，能否“上统”基金是关键。在调研中发现，要“上统”基金，已经出现基金缺口或者结余不多的地区非常积极，但部分基金结余量较大的地区，认为这是“劫富济贫”，没有积极性。如何让各地基金顺利“上统”，又不给工作带来消极影响呢？

贵州省采取了两项有力的措施。一是市（州）只设工伤保险基金收入和支出账户，不再设财政专户。省级统筹启动后，各地当年征缴的工伤保险基金按月统一纳入省级工伤保险基金专户管理，结余的工伤保险基金暂存当地，实行“只出不进”政策。二是设置两年的过渡期。各地可结合自身实际，在两年内，将本地基金全部纳入省级工伤保险基金财政专户管理，并接受财政、审计部门的监督。这两项措施，既能保证各地往省级“基金池”不断“蓄水”，又让各地基金结余逐步“消化”。经过两年的过渡期，基金结余较大的地区在消耗基金结余的过程中对基金“上统”逐渐认同。同时，省级成立基金清理小组，在省级统筹启动前对各地基金进行专项清理，摸清“家底”，防止突击“花钱”。

一个专项清理、两项有力措施，这套“组合拳”下来，全省基金“上统”成为定局。省级统筹启动时，贵阳市基金累计结余6.2亿元，约占全省基金结余的38%，是全省名副其实的“大户”，但是，经过两年的“消化”，暂存当地的基金减少到2.8亿元，而其他市（州）的暂存结余早已全部用完。当贵阳市将暂存结余纳入省级工伤保险基金财政专户管理后，贵州省如期实现工伤保险基金的省级统收统支管理。

基金“上统”，地方如何分担基金风险？有分担机制，地方“用钱”才有顾忌，才能确保基金安全。贵州省对基金管理进行了规范。首先，实行基金预算管理。由省级统一编制全省预算，并报省人民政府批准执行，市（州）要调整预算，也要报省人民政府批准调整执行，市（州）“用钱”更规范。其次，明确市（州）基金缺口责任。因未完成年度工伤保险基金预算及任务而形成的基金缺口，要由同级财政予以弥补。最后，统一全省基金流向。县级每月按时将征缴基金转入市级，市级于当月划转至省级，省级在月末将各地划入的基金划转至财政专户；基金支出经省级划拨市级后，再划入县级。每月逐级“上划”、逐级“下拨”基金，资金流动有序。并且，省级在各地预留两个月周转金，确保各地工作正常运转。

省级统筹以来，先后有部分地区出现收不抵支的情况，共计约3.4亿元，但由于基金的省级统筹管理，基金能够及时下拨，没有对各地工作造成影响，省级统筹共济能力得到体现。对于省级统筹带来的利好，六盘水市工伤保险科的同志深有感触地说：“现在再也不用为基金缺口的问题发愁了，我们工作起来特别踏实，一心一意为群众搞好服务！”

（三）抓业务规程全省统一

实行省级统筹，各级工作重心也进行了调整。全省“管理上收，服务下沉”，省级负责监督管理，市级从管理向服务倾斜，县级重点是服务。市、县两级将主要承担工伤认定、劳动能力鉴定、征缴和待遇拨付等经办服务工作，而这三项工作与工伤保险基金息息相关，如果地方责任意识弱化，在经办服务上随意“放水”，会给基金安全带来风险。工伤保险基金是工伤职工的“救命钱”，必须管好用好。

结合工伤保险工作特点，贵州省统一了全省业务规程，规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险经办工作程序。明确工伤认定由市和县社会保险行政部门共同组成的工伤认定办公室负责办理，包括工伤认定受理、认定调查、认定决定等。劳动能力鉴定由省、市劳动能力鉴定机构负责办理，包括伤残等级鉴定、延长停工留薪期确认、辅助器具配置确认、旧伤复发确认等。工伤保险经办由省、市、县经办机构负责办理，包括工伤保险登记、工伤保险费征缴，工伤医疗、医疗康复与辅助器具配置管理，工伤待遇审核支付、工伤其他费用审核支付，稽核监督、财务管理、信息管理等。工伤保险经办按照“既独立操作，又相互衔接，既职责明确，又相互制约”的思路，对一般性业务设置初审、复审二级岗位，对风险程度较大的业务设置初审、复审、审批三级岗位。

为统一全省工伤认定和劳动能力鉴定案例的把握尺度，建立了工伤认定案例会商制度，各地把握不准的疑难案例，交由省级会商后再作出结论。并且，针对一些难以把握的工伤认定条款和鉴定标准，通过收集典型案例开展案例研讨分析等形式，全省形成共识。

省级统筹前，各地存在着职业病相关的劳动能力鉴定专家力量薄弱、条件设施差的问题，有时还要到外地“请专家”，鉴定成本相对较高。为做好职业病职工的劳动能力鉴定工作，省级统筹后，从各市（州）选聘的各专业类别职业病医疗卫生专家充实到省级劳动能力鉴定医疗卫生专家库，全省共享省级职业病医疗卫生专家资源。并且，统一为各市（州）配备尘肺病诊断标准片，用于职业病医疗卫生专家客观分析比对尘肺病工伤职工实际伤情，市（州）配置了开展其他职业病劳动能力鉴定所需的仪器、设备，保证了专家开展劳动能力鉴定必要的技术手段和工作条件，各地劳动能力鉴定机构的服务能力得到了极大提升。

在工伤保险待遇支付管理方面，除一次性待遇、伤残津贴等工伤保险待遇严格按国家规定及时支付给工伤职工外，还针对解决各地工伤医疗管理和审核标准不一的问题，采取了有效措施。一是建立事故报告制度。明确用人单位发生事故后，在24小时之内进行事故报告，并告知用人单位就医管理、工伤认定和劳动能力鉴定等办理程序。事故报告制度既方便职工就医，又使经办机构能够及时掌握职工就医信息，及时介入管理，提高了市（州）工伤医疗管理水平。二是针对各地在工伤医疗、康复审核管理中遇到问题，适时组织医疗审核管理人员共同研讨，统一管理标准、原则和尺度，指导具体工作。三是全省使用统一的工伤服务协议文本、出入院标准、临床路径管理、“三目录”管理和费用结算标准，并委托各市（州）经办机构与辖区内协议医疗机构、辅助器具配置等机构分别签订服务协议，协议签订率达100%，实现全省工伤保险相关服务机构管理的统一。

工伤保险业务规程的规范统一，使得全省工作步调一致。2018年，按照简政放权、放管结合、优化管理的要求，全面排查解决人民群众办事的“堵点”“难点”“痛点”，全省统一简化证明材料20余项，进一步优化经办流程，缩短办事时间，并将办事流程、提交材料、办结时限等事项对外公布，让群众办事更加方便。

（四）抓信息系统全省统一

实行省级统筹，信息化是提升管理服务的重要手段。市级统筹时，各地工伤保险信息化建设参差不齐，部分市（州）由于重视不够、资金投入不足等原因，信息化建设滞后，在工伤保险待遇审核等工作中仍采取手工、半手工操作，管理服务落后。同时，随着参保人数的不断增加，经办机构人少事多问题凸显。要确保省级统筹的精准化管理，为用人单位和职工提供便捷的经办服务，必须建设统一的工伤保险信息系统。

2014年，按“优先保运行、随后抓提升”的思路，贵州省通过对国家和省出台的政策标准进行梳理，以全省统一的经办规程为基础，借助“金保工程”平台优先开发涉及征缴和待遇发放的业务系统，在省级统筹实施前部署上线了全省统一的工伤保险信息系统。

信息系统刚上线的时候，各地反映问题不断。经梳理分类，大部分问题是因为不适应新的工作程序，不适应电脑操作引起的。为此，全省成立专门工作小组，分赴现场解决业务管理和信息系统问题。经过努力，信息系统实现“四横三纵”，即同级认定、鉴定、经办与协议等四类机构之间横向的信息共享，省、市、县纵向三级管理的互联互通，数据向省级集中，满足服务下沉、管理延伸的需要。2018年，又继续完善了工伤认定和劳动能力鉴定信息系统，实现工作流程化、业务档案一体化管理，具备短信通知、业务流程留痕、认定鉴定经办业务协同、网上办事等功能，2019年正在全省部署上线。

全省统一的信息系统，为用人单位和职工带来极大的便利。在工伤医疗药品、诊疗项目、医疗服务设施标准“三目录”标准数据库全省统一基础上，经办机构实现与医疗定点即时结算，参保的工伤职工住院不再“垫资”“跑腿”，转诊转院更方便了。2016年，为方便建筑项目参加工伤保险，又开发了“工伤保险生物特征识别身份认证系统”，建筑工地的从业人员可以“刷脸”进行实名制登记与报备，极大地方便了用人单位和职工。

通过实施省级统筹，贵州省不仅解决了各地基金缺口问题，增强了基金的共济能力，还推动了管理服务水平的提升，实现了全省工伤保险参保范围、工伤保险费率政策和缴费标准、工伤认定和劳动能力鉴定、工伤保险待遇支付标准、工伤保险经办流程和信息系统的统一，让用人单位和职工感受到工伤保险更公平、更可靠。2014年至2018年，全省工伤保险参保人数增长29%，基金累计结余增长50%，可支付月数增加18%，月人均伤残津贴增长约49%，平均费率下降约25%，呈现“四增一降”，用人单位和工伤职工得到了实惠。正因为实行省级统筹，2018年5月1日起，全省各地的用人单位同时享受到基准费率下调20%的惠民政策。

除直辖市外，贵州省在全国较早实现统收统支模式工伤保险省级统筹，工作成效明显，得到了人力资源和社会保障部的充分肯定，多次在全国进行经验交流。

三、经验启示

贵州省推进工伤保险基金省级统筹工作，经过五年的探索，取得了初步的成效，主要有以下几方面启示。

1．推进工伤保险省级统筹要坚持以人民为中心的发展思想。民心是最大的政治。要做好民生工作，必须坚持以人民为中心的发展思想，着力解决好涉及民生最直接、最现实、最紧迫的问题。要充分认识提高社会保险统筹层次的重要意义，通过推进工伤保险省级统筹，切实增强工伤保险保障能力，建立规范、高效的工伤保险基金省级统筹管理体系，最终是要维护好工伤职工合法权益，让工伤职工满意。

2．推进工伤保险省级统筹要抓好政策设计。提高社会保险统筹层次，是国家对社会保险制度的整体安排。《社会保险法》明确规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。《工伤保险条例》规定：“工伤保险基金逐步实行省级统筹。”推动本地区工伤保险基金统筹层次的提高，要吃透上情，把握下情，按照顶层设计建立行之有效的政策体系，既要解决现实问题，又要着眼长远的发展，既有整体性的安排，又有针对性的措施。

3．推进工伤保险省级统筹要充分运用信息化手段。信息技术的日新月异把社会保险与信息化结合得更加紧密，成为社会保险工作重要支撑。依托信息化手段，能够实现各管理层级、部门、机构之间的互联互通，实现精准管理、便捷服务。贵州省结合正在实施的大扶贫、大生态、大数据三大战略行动，在推进工伤保险省级统筹工作过程中，充分运用信息化平台，在“聚通用”上下功夫，把数据向省集中，管理服务下延，从而让决策更加科学，管理更加规范，监管更加有力，服务更加便利。

4．推进工伤保险省级统筹要抓好落实。好的政策设计要见效，关键是抓好落实。抓落实，要直面问题，敢于担当；抓落实，要分清主要矛盾和矛盾的主要方面，科学谋划；抓落实，要坚定信心，持之以恒。只有抓好落实，问题才能解决，才能见成效。贵州省按照省级统筹的政策设计，在推进工作过程中，始终坚持推动各项政策落地落实，确保基金顺利“上统”，实现工伤保险基金省级统收统支，把改革落到实处。

【思考题】

1．如何坚持以人民为中心的发展思想做好做实民生工作？

2．工伤保险省级统筹的难点是什么？

3．提高统筹层次对社会保险基金效益最大化有什么积极作用？