【引言】2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，规范住房租赁市场和抑制房地产泡沫，是实现住有所居的重大民生工程。要准确把握住房的居住属性，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，分类调控，地方为主，金融、财税、土地、市场监管等多策并举，形成长远的制度安排，让全体人民住有所居。

【摘要】改革开放以来，我国住房租赁市场不断发展，对加快改善城镇居民住房条件、推动新型城镇化进程等发挥了重要作用，但市场供应主体发育不充分、市场秩序不规范、法规制度不完善等问题仍较为突出。尤其在人口净流入城市，住房租赁市场需求旺盛、发展潜力大，但租赁房源总量不足、市场秩序不规范、政策支持体系不完善，租赁住房解决城镇居民特别是新市民住房问题的作用发挥还不够。

广州市作为住房和城乡建设部住房租赁和利用集体土地建设租赁住房的“双试点”城市，以解决新市民住房需求为主要出发点，以建立完善租购并举的住房制度为主要方向，加大体制机制创新力度，调整住房租售供应结构，支持租赁市场发展；发展住房租赁机构，培育市场供应主体；完善管理体制机制，搭建“阳光租房”政府服务平台，规范住房租赁市场秩序，保障租赁各方权益；建立多渠道租赁住房供应体系，政府托底、市场为主，盘活存量；实施“租购同权”，推动“网格化”管理，解决公共服务和基层治理难题。

【关键词】住房制度 住房租赁市场 租购并举 新市民

一、背景情况

自实行住房制度改革以来，我国住房事业发展成效显著，各地房地产市场较快发展，但也一定程度上面临住房租售市场发展不平衡不充分等问题。尤其是近年来，住房租赁市场一直处于自由发展状态，租售市场长期失衡。一方面，租赁市场供应主体发育不充分，专业化、机构化企业经营租赁房源占比较少，多样化、多层次租赁住房供给不足。大城市尤其是特大城市流动人口住房需求难以通过租赁市场得到满足，转化成大量购房需求，引起房价频繁波动，一定程度上制约了房地产市场健康发展。另一方面，租赁市场法规制度不完善，缺乏专门立法，已有法规中涉及的法律条文较少，且规定非常原则。租赁双方当事人合法权益，特别是承租人权益难以得到有效保障，实现全体人民住有所居的目标面临挑战。加快改变住房租售结构失衡现状，更好培育发展住房租赁市场已成为亟待解决的问题。

住房租赁市场是房地产市场的重要组成部分，是解决居民尤其是新市民住房问题的重要途径，将成为下一阶段我国住房发展与改革的关键领域。党的十八大以来，党中央、国务院出台一系列鼓励和支持住房租赁市场发展的政策文件，租购并举已成为我国住房制度改革的基本方向和重要目标。党的十九大报告提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。发展住房租赁被提升到前所未有的高度，住房租赁市场迎来了发展新机遇。

广州市作为典型的人口净流入城市，外来人口数量超过户籍人口总量。住房租赁市场发展起步早、市场活跃度相对较高，问题较为凸显。如：租赁房源供应结构不合理，“城中村”房源占比大，高品质房源比重小；公租房地域偏远，中心城区小户型供应不足。存量盘活支持力度不够，企业“工改租”“商改租”政策不明晰，税收支持力度不到位，企业改建成本高。供给主体以个体、“二房东”等为主，专业化、规模化水平不够，行业规范和标准滞后。租赁管理体制机制不健全，部门数据分割，租赁信息共享不充分。租购权益存在差异，传统置业观难以改变等。总体而言，广州市住房租赁市场在解决城镇居民特别是新市民住房问题上的作用发挥得还不够，距真正建立起租购并举住房制度还存在较大差距。

广州市委、市政府高度重视住房租赁市场工作，市委十一届四次全会提出大力发展住房租赁市场，并将增加租赁住房供给列为年度十件民生实事之一，积极构建租购并举住房体系，更好满足新市民住房需求。2017年，国家选取广州市作为全国首批住房租赁试点和利用集体建设用地建设租赁住房的“双试点”城市。作为首批“吃螃蟹”的城市，广州市充分利用先行先试政策优势，率先提出“租购同权”理念，制定和实施一系列发展住房租赁市场政策改革举措，先后出台《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》等政策文件。通过一系列政策方案的施行，广州市在完善住房租赁管理体制机制、拓展集体建设用地利用途径、增加租赁住房供应、支持住房租赁机构发展和保障租赁各方权益等方面取得了阶段性成效，推动试点工作有序开展，对土地改革、楼市格局、城市发展产生了较大影响。截至2018年年底，广州市登记在册的外来人口1005.78万人，户籍人口927.69万人。全市共有出租住房484.33万套，解决约1000万人的住房问题，供需基本平衡；监测点住宅月租金单价为53.12元/平方米，同比上涨1.32%，租金水平保持稳中缓升。广州市通过构建多元化的住房租赁市场体系，在一定程度上缓解了群众过度的购房需求，促进了房地产市场平稳健康发展。

二、主要做法

广州市牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立租购并举住房制度为主要方向，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，大力发展住房租赁市场。其做法概括起来是“五化五提升”：

（一）积极推动租赁市场主体“机构化”，培育壮大专业化住房租赁企业，提升行业标准和服务水平

市场主体发育不充分、专业化程度不高，是制约我国住房租赁市场又好又快发展的重要因素。美国住房租赁市场中，专业化机构渗透率达30%左右，日本达80%，而我国仅占1.5%—2%。仅仅依靠政府，难以满足市民多样化、个性化的租赁需求；仅仅依靠分散小业主，难以形成有规模、有层次、有水平的租赁格局。培育专业化、机构化住房租赁企业，成为规范住房租赁行业秩序、推动行业向好向快发展的当务之急。广州市结合实际情况，多管齐下，综合施策，注重营造良好市场环境，着力激发企业内生动力，加速培育市场主体，促进住房租赁市场健康发展。

1．支持国企发挥示范引领作用。出台专门政策文件，调动国有企业参与租赁住房建设的积极性。成立3家市属、3家区属国有住房租赁企业，其中2家企业托管10万套已建和在建的公租房及配套经营性物业。按照“保本微得”原则，允许国有企业建设租赁住房时配建商品住房，租赁住房的建设用地面积和建筑面积不得低于全部建设用地面积和规划总建筑面积的50%。引导相关国企与住房租赁企业积极开展合作，国企推出公租房，住房租赁企业提供专业化住房租赁服务，携手推进住房租赁市场规模化、规范化发展。

2．支持民营及混合所有制租赁企业发展。广州市通过持续优化营商环境，创造有利条件，鼓励企业开展“工改住”“商改住”，创新租赁经营模式，催生了一批有代表性的租赁企业，打造了一批广受群众欢迎的租赁项目。如，YOU+国际青年社区将海珠区原高露洁牙膏厂厂房升级改造后面向创业青年出租，吸引小米公司创始人投资；万科泊寓将“城中村”旧厂房改造后，建成集租赁住房、商铺、咖啡、健身、影音、会议等为一体的小型青年综合社区；世联红璞拓展“城中村”房源，在金沙里实行“统租运营+物业管理+综合整治”模式，改造后整体出租率由46%提升至90%。同时，引导银企合作，由相关部门牵头与金融机构签订战略合作协议，已取得各类意向性授信支持超过5000亿元，有效解决租赁企业融资难问题。

3．指导成立住房租赁行业协会，强化行业自律。2017年，广州市率先成立房地产租赁协会，并指导番禺、黄埔等区成立区级协会。依托行业协会，一方面凝聚租赁企业力量，壮大行业队伍，增强行业归属感；另一方面，严格行业自律，规范行业秩序，推动行业健康发展。广州市房地产租赁行业协会成立后，定期组织召开租赁行业论坛、专题座谈会，发布行业基本规范和联合倡议，严厉谴责发布虚假房源、随意涨租等扰乱市场秩序行为，自觉维护“押一付一”“押二付一”等良好市场秩序，保持与中介、金融、互联网金融等行业的良性互动，推动住房租赁行业日渐壮大、日益规范。

截至2018年年底，广州专业化、机构化民营租赁企业148家，门店810家，其中住房租赁企业109家，经营公寓20.47万间，约占全市市场化租赁住房的5%，高于全国平均水平。

（二）积极推动租赁市场交易“透明化”，优化住房租赁交易平台功能，提升租赁市场监管水平

尽管早在1994年国家就通过立法确立了房屋租赁备案制度，但在现实生活中，租赁当事人为规避税收，多采取私下交易形式。租赁信息的缺失或不完整，不仅影响住房租赁市场预期研判，也为市场监管带来挑战。为改变这一现状，2015年住房和城乡建设部专门发布指导意见，提出建立政府服务平台，为住房租赁市场供需双方提供高效、准确、便捷的信息服务。要怎么定位、怎么研发，才能使平台既区别于商业平台，又具有融适度，能够吸引租赁当事人主动登录？广州市在深入调研的基础上，采取财政出资、独立建设的模式，对现有房屋租赁网备系统进行优化升级，搭建了“阳光租房”平台，实现政府职能部门、政府租赁平台与企业网络平台协同办公。

1．实现功能综合、服务一体。广州市“阳光租房”平台以真实、开放、便民为原则，兼具125项备案管理与30项服务功能，既能实现房源信息发布、网上找房、核验房源、合同备案、公积金提取申请等租赁“一条龙”服务，方便群众办事，也能集备案、审核、归档、行政处罚信息与危房信息报送等业务于一体，方便全市各级租赁管理机构扁平化高效处理信息。此外，除了PC端，还开发了手机APP和微信端系统，群众动动手指就能轻松办理房屋租赁合同备案。

2．实现平台对接、数据共享。广州市“阳光租房”平台与广州市不动产登记、公安、民政、教育、税务等部门实现数据共享，全面对接标准地址库，并与建设银行“建融家园”对接，实现了政府平台为商业平台提供房源验真服务和商业平台对接政府平台直接办理租赁合同网上备案两个功能。目前，平台管理数据400余万条，线上可供租赁房源约24万套，住房租赁企业用户345家，注册个人用户约7800个。特别是平台提供的社会房源验真服务，日益得到社会各界重视，下一步还将逐步引入建设银行、工商银行、银联等多家大型企业提供租赁金融服务。

（三）积极推动租赁住房供应“差异化”，建立多渠道租赁住房供应体系，提升市场有效供给水平

供需平衡是市场平稳、价格稳定的基石。从数量上看，广州市现有租赁住房总量已基本能解决外来人口的住房问题，保障在穗人员基本实现“住有所居”。近几年，广州市每年人口增量都在40万人以上，满足新市民住房需求、保持租赁住房动态供需平衡的压力始终存在。2017年以来，广州市经过实践探索，确立了“市场为主、政府托底、撬动存量、稳步增量”的租赁住房供应基调，由政府托底提供基本保障，以市场为主调动各参与主体活力，积极增加供应盘活存量，解决多层次租赁需求。

1．抓政府托底，以新市民为主要对象拓宽住房保障面。按照“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的思路，不断加大保障性住房建设和分配力度，形成以公共租赁住房为主要保障形式的多层次住房保障和供应体系，户籍中低收入住房困难家庭已基本实现“应保尽保”。近两年来，住房保障逐步向非户籍家庭和新就业的无房职工等新市民群体延伸。2015年出台《来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则（试行）》，将在城镇稳定就业的外来务工人员纳入住房保障范围，并对高技能人才和获表彰奖励的优秀务工人员给予优先保障。2017年出台《广州市新就业无房职工公共租赁住房保障办法》，将新就业大学毕业生、青年专业技术人员和基本公共服务行业从业人员等无房职工群体纳入保障范围。创新单位整体租赁分配方式，实施单位整体租赁和个人合租制度，切实解决新市民群体在就业初始阶段过渡性住房困难问题。2016年以来，广州市累计面向新就业无房职工群体推出公租房逾3.3万套，面向来穗务工人员群体供应公租房近1700套，面向来穗务工人员群体和新就业无房职工群体分配的公共租赁住房已占全市公共租赁住房实物保障总供应量的66.7%，有效缓解了新市民群体住房困难问题。

2．抓存量挖掘，以“城中村”为主要阵地优化存量租赁住房品质。一是大力提升“城中村”住房品质。广州市“城中村”房源体量大，占全市租赁住房的一半以上，普遍存在住房破旧、安全隐患大等问题。近年来，广州市持续加大“城中村”综合整治和老旧小区微改造力度，积极引导住房租赁企业“进村”，鼓励住房租赁企业与村集体合作，参与城中村、城边村改造，逐步改善居住环境，提升租住品质。二是积极推进国企“商改住”试点。广州建筑集团、越秀集团首批申报了12个项目，建筑面积约5.5万平方米。三是创新激励举措盘活存量。减半征收个人出租住宅综合税率，鼓励个人依法出租自有住房。番禺区推行房屋租赁保险增值服务，按照政府和出租人共同承担费用的原则，让房屋出租人责任保险成为政府治理和保障租赁双方权益的有益补充手段，实现双赢。

3．抓增量拓展，以土地供应为主要渠道增加租赁房源。一是优化土地供应结构。广州市在2017—2021年住宅用地供应计划中，调整住房租售供应结构，明确五年全市租赁住房用地计划供应825公顷、租赁住房15万套，租赁住房供地占住宅用地的比例达到25.8%。二是采取灵活供地方式。加大全自持租赁住房用地供给、竞自持引导开发商转型进入住房租赁市场；通过公开出让商品房“限地价竞配建”拓展各类政府性租赁房源。2017—2018年，新增租赁住房用地53.37万平方米，预计可建成租赁住房72万平方米。三是增加轨道交通周边租赁住房供应。结合轨道交通建设计划梳理轨道交通站点住宅用地供应情况，增加站点周边租赁住房供应。2018年广州地铁获得黄埔区车辆段项目，建成后预计将有建筑面积10.6万平方米可用于租赁住房。四是拓展集体土地利用途径。在符合规划、权属清晰的前提下，按照政府引导、市场运作、村民自愿原则，允许节余存量宅基地、旧村改造中保留集体土地性质的用地、经审批的村经济发展用地（含留用地）、经审批的集体土地性质住宅用地、依法流转后的集体建设用地5类情形建设租赁住房。全市计划至2020年利用集体建设用地建设租赁住房建筑面积300万平方米。目前花都区狮岭镇旗新村留用地等10个项目纳入第一批试点，预计可建设租赁住房建筑面积约54.6万平方米。五是加快国企利用自有存量土地建设租赁住房试点工作。目前已有越秀集团、广药集团、广汽集团35个试点项目，建设地块面积约51万平方米。六是鼓励产业园区适度配建员工租赁宿舍。目前，广州市已出让的产业用地共120宗、808公顷，可配建不超过总建筑面积14%、约274万平方米的办公生活配套设施，有效解决园区员工居住问题，实现职住平衡。

（四）积极推动租赁公共权益“均等化”，倡导“租购同权”，提升住房租赁公共服务权益保障水平

积极推动租赁市场发展，提高租赁住房吸引力，关键是解决公共服务问题，形成以租房为中心的稳定生产、生活关系。近年来，广州市围绕增强来穗人员的获得感、认同感和归属感，构建了以积分制为主的公共服务提供机制，逐步扩大基本公共服务覆盖面。2017年7月，广州市发布住房租赁市场顶层设计，率先提出“租购同权”理念，随后进一步明确“租购同权、学位到房”，突破了“人户一致”的唯一选择，让租房者能享受与购房者同等的教育权益，并通过一系列制度设计确保租住者权益保障落到实处。目前已梳理租赁住房承租人享有的公共服务权益清单，涉及居住、办证、社会保障、就业服务等8个领域共计29项权益。2018年，广州市安排2.86万名来穗人员随迁子女入读义务教育起始年级，较2017年增加14%;2018年安排积分入户指标7000个，较2017年增加16%，较2014年增加133%；面向来穗人员推出1021套公共租赁住房，共有769户获配；2018年公积金缴存人备案租房提取公积金最高限额提至6574元/月，较2017年提高10%。

（五）积极推动租赁住房管理“网格化”，实行管理服务重心下移，提升基层综合治理水平

住房租赁工作要做好，必须确保实现服务入户、政策入户、信息入户。广州市是全国最早把房屋租赁管理服务与社区网格化管理相结合的城市，率先明确“以屋管人、人屋共管”的总体管理思路，把房屋租赁和外来人员服务管理作为提升社会综合治理水平的一体两翼齐抓共管，形成市、区、街、社区四级衔接的租赁管理架构。市、区两级租赁管理机构建设完备，委托11个区172个街镇流动人员管理中心开展属地住房租赁备案办理服务，社区负责辖内租赁住房的治安、消防隐患巡查、信息采集上报等网格化管理服务事项。每200套出租屋或500名来穗人员配备1名网格化管理员，全市共配备管理人员1万多名，对租赁住房实行“定格定员定责”管理服务，既有效打通了住房租赁管理渠道，也真正实现服务群众“零距离”。

三、经验启示

广州市住房租赁试点工作取得了积极成效，在一些关键环节、关键领域实现质的突破，对改善居民住房条件、保持房地产市场平稳健康发展发挥了重要作用，为推动实现老城市新活力、“四个出新出彩”，着力建设幸福广州、平安广州、美丽广州提供了有力支撑，初步形成了一些可学习、可复制的经验。主要是做到了“四个坚持”：

1．必须坚持“租购并举”，以建立租购并举住房制度为主攻点，形成住房租赁市场与销售市场统筹并重、协调发展的良好格局。习近平总书记在中央财经领导小组第十五次会议上强调，建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制，要充分考虑到房地产市场特点，紧紧把握“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，深入研究短期和长期相结合的长效机制和基础性制度安排。要改善当前房地产市场销售和租赁一条腿长、一条腿短的现状，必须坚持租购并举，大力发展住房租赁市场。广州市历来高度重视住房租赁市场工作，20世纪90年代就建立起了住房租赁管理专门队伍，将住房租赁管理与住房销售管理工作统筹考虑，确保租赁、销售两个市场相互匹配、协调统一、互为补充。自“双试点”工作开展以来，广州市从构建租赁市场发展的顶层设计着手，不断培育市场主体，增加房源供给，规范租赁市场，推进“租购同权”，鼓励租赁消费，稳定租赁关系特别是长期租赁关系，构建多元化的住房租赁市场体系，从而在一定程度上降低了购房需求，减少了住房支出，稳定了房地产市场。实践证明，房地产市场的平稳健康发展离不开健康有序住房租赁市场的支持，要建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，必须高度重视和大力发展住房租赁市场。

2．必须坚持“住能安居”，以满足新市民需求为出发点，不断提升群众归属感获得感幸福感。2013年10月29日，习近平总书记在十八届中央政治局第十次集体学习时强调，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。2018年10月25日，习近平总书记在视察广东时强调，要切实保障和改善民生，把就业、教育、医疗、社保、住房、家政服务等问题一个一个解决好、一件一件办好。住有所居是群众最基本的生活需求和愿望，住房问题也是重大的民生问题之一。广州市开展住房租赁“双试点”工作，积极推进住房供应体系建设，始终坚持以满足新市民多样化、多层次住房需求为主要出发点，以解决租赁市场普遍存在的秩序不规范、供需结构不匹配、政策支持不完善等问题为主要导向，确保新市民住有所居。以“绣花功夫”重点推进“城中村”“城边村”租赁住房统筹改造，提升租住品质，确保新市民住得宜居。大力倡导“租购同权”，推进租赁公共权益均等化，切实解决新市民关注的教育、就业、社会保障等问题，让新市民获得更多的安全感和认同感，确保新市民住能安居。统计调查显示，近7成居民认为当前广州市住房租赁市场整体状况良好。这也再次证明，住房租赁工作必须坚持以人民为中心，时刻把群众是否住得安稳、住得放心、住得舒心、住得有尊严放在第一位。

3．必须坚持“市场导向”，以激发市场发展新活力为着力点，形成政府、市场主体、新市民合作共赢的良好局面。习近平总书记在十八届中央政治局第十次集体学习时强调，加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次住房需求。广州市在通过“双试点”推进住房租赁、解决新市民住房问题的实践探索中，始终注重处理好政府和市场的关系。一方面抓好政府托底，针对新就业无房职工、来穗务工人员提供住房保障，解决新市民群体在就业初始阶段过渡性住房困难的问题；另一方面坚持市场化方向，健全租赁住房支持政策，注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方积极性和主动性。着力完善土地政策，加大租赁住房供应，如允许国有企业建设租赁住房时配建商品住房，加大全自持租赁住房用地供给、竞自持引导开发商转型进入住房租赁市场，既加快了机构化、规模化租赁企业发展，也激发了市场主体参与租赁市场的积极性，从而有力促进租赁市场迈入持续健康良性发展轨道。

4．必须坚持“共建共治共享”，注重与加强基层社会治理相结合，以租赁为载体营造良好社会环境。住房租赁工作是一项艰巨复杂的系统工程，涉及广大群众的切身利益，靠的是各级管理部门的协同配合，靠的是社会力量的广泛参与，靠的是广大群众的积极支持。住房租赁试点工作开展以来，广州市相关职能部门通力配合，聚焦规划、建设、公积金管理、社会服务等各方面各环节出实招，助力住房租赁发展；住房租赁企业异军突起，向各层次人群提供高质量、多样化住房租赁服务；市民群众主动参与，积极增加租赁房源，自觉维护市场秩序，推动构建共建共治共享格局。广州市在发展住房租赁市场的过程中，还注重与加强基层社会治理相结合，积极探索“网格化”管理。通过建立“阳光住房”租赁平台，推进租赁信息透明化，强化租赁登记备案管理。同时，充分发挥街镇等基层组织作用，推动管理和服务重心下移，建立纠纷调处机制，及时化解住房租赁矛盾纠纷，营造良好的社会氛围。

【思考题】

1．请结合租赁市场的实际情况和特点，思考在住房制度改革中，如何确立租赁住房的短期、长期供需目标，如何建立有效的供需调节机制。

2．住房租赁管理工作中，处理好政府与市场的关系要遵循哪些原则？

3．请参照广州住房租赁试点的做法，结合本地实际，谈谈你在住房租赁管理体制机制、服务保障、优惠政策等方面还有哪些意见和建议。