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第二章 建设法治中国与全面推进依法治国的总体思路
全面依法治国是我们党战略布局的重要方面。全面推进依法治国是党的十八大的重要战略部署，它标志着中华民族依法治国伟大事业进入了新的历史时期。建设法治中国，是党的十八届三中全会确定的崭新目标，它将全面推进依法治国的宏伟目标作了进一步的具体化。全面推进依法治国，建设法治中国，是在全面深化改革的时代背景下，伴随着改革的全面深化进行的，它本身就是全面深化改革的重要内容。全面推进依法治国，建设法治中国，必将使中国特色社会主义制度更加完善，有效推进国家治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记认为，“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[1]，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”中指出，要“紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民主”。[3]其第九部分“推进法治中国建设”更进一步明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[4]习近平总书记就全面推进依法治国，推进法治中国建设以及它们与中华民族伟大复兴的中国梦是怎样的关系，作出了一系列重要论述。在马克思主义经典作家中，马克思和恩格斯对于法律和法治都具有极为深刻的认知，他们处于无产阶级革命的时代，对资本主义法治进行了坚决的批判，为社会主义法治的创立奠定了重要的理论基础。列宁主要处于无产阶级革命的时代，着力解决的是国家与革命的问题，囿于特定时代的局限，其未能对共产党执政之后的社会主义法治进行全面的思考。后来的斯大林等又出现了严重的政治错误。在中国，以毛泽东为代表的中国共产党人，对社会主义法治进行了初步探索，但是很快发生的“反右”斗争扩大化乃至“文化大革命”使幼弱的社会主义法治遭到了严重破坏。改革开放之后，邓小平、江泽民、胡锦涛等都对法治作出了重要的论述，确立了依法治国这一基本方略，启动和推进了依法治国这一中国特色的社会主义法治事业。在全面深化改革的历史进程中，习近平总书记对法治作出了一系列重要论述。这些论述在国际共产主义运动史上，在社会主义发展史上，在中国共产党的历史上，在中国特色社会主义的发展历程中都是具有划时代意义的里程碑，是马克思主义法律观中国化的重要成果。学习近平总书记关于法治的重要论述，是时代的要求和实践的需要，对于全面推进依法治国、推进法治中国建设具有极为重大的意义；对于全社会，对于政法系统，对于全国法院系统同志们的理论学习和行动指导都具有极为重大的意义。
党的十八大以来，习近平总书记围绕战略布局作出了一系列重要论述。其中有怎样的论述，战略布局有怎样的内涵，全面推进依法治国与战略布局是怎样的关系，都应当从理论上加以解读，都需要认真地对待。
2015年春，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出： “党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这个战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个‘全面’都具有重大战略意义。”[5]战略布局由四个“全面”构成，因而也被称为“四个全面”。对于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党四个方面，习近平总书记有过很多分别的论述，2014年12月习近平总书记在江苏调研时第一次明确提出“四个全面”。其后，在全国政协2015新年茶话会上、在中央党校举办的省部级主要领导干部专题研讨班上、在中央政治局会议和集体学习中、在2015年春节团拜会上，习近平总书记反复论及“四个全面”，使之作为我国新时期的战略布局备受各界关注。
对于“四个全面”的战略布局，习近平总书记进行了逐一的阐述，在全面建成小康社会上，他认为全面建成小康社会要求经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。在全面深化改革上，他认为全面深化改革是全面建成小康社会的要求，全面深化改革，关系党的执政基础和执政地位，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。在全面依法治国上，他认为，全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题；总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。在全面从严治党上，他认为，不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险。习近平总书记关于“四个全面”的论述是一个整体。
全面依法治国与“四个全面”的战略布局之间的关系，习近平总书记有过十分清晰的论述。习近平总书记指出：“从这个战略布局看，做好全面依法治国各项工作意义十分重大。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。”[6]习近平总书记对其关系的认识体现在以下的几个方面：
一是深刻认识全面依法治国对于整个战略布局的意义。“四个全面”作为战略布局是一个整体。依法治国对于整个战略布局具有重要的影响。就其与全面建成小康社会、全面深化改革的关系来说，依法治国是重要的保障。没有依法治国就没有小康社会和深化改革的成功。就其与从严治党的关系来说，没有依法治国，从严治党的效用就将受到严重的局限。首先，从严治党主要依赖的是党规党纪，而党规党纪对于党员和党的干部可以适用且必须适用，但是对于非党员和非党员的干部就没有约束效力。如果没有法律与之相协调、衔接，对于非党员和非党员干部的行为就缺乏必要的规范约束。其次，就是对于党员和党员干部，其超越党规党纪范畴的行为，也必须依赖法律作用的发挥才能得到有效的调控。没有依法治国，对于超越党规党纪的行为就难以规范。也就是说即使是党员和党员干部的行为规范也必须依靠法律发挥作用，必须依靠依法治国。
二是正确处理一与三的关系。将全面依法治国作为整个战略布局中的一部分，处理好全面依法治国与其他“三个全面”的关系。首先是要把全面依法治国放到“四个全面”中去认识，依法治国与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党是并列的，各有自己的含义，不能相互取代。其次是在行动中既统筹安排又分别设计与实施，既将四者分别部署、分别着力，又统一协调、形成合力。
三是正确处理“四个全面”的关联性、互动性、整体性和完整性。要实现“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。“四个全面”并不是孤立的，而且恰是统一的，必须是协调的。我们必须将
“四个全面”统一规划，分别分步实施，形成互动、互补、互助的关系。彼此借力，相互助力，协调发展。使“四个全面”在实践中成为一个整体。必须把依法治国放到这个整体方案中加以设计，在整体推进中加以促进，在整体效用中加以优化。
2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记明确指出：全面推进依法治国的指导思想是“高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导”[7]。2013年1月，全国政法工作电视电话会议召开，习近平总书记在指示中明确要求，全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。[8]在2013年2月十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记在讲话中再一次强调，我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。[9]
习近平总书记关于建设法治中国，全面推进依法治国指导思想的论述，清楚地表明了中国特色社会主义理论体系在其中的重要地位。根据党的十七大报告中的定义，“中国特色社会主义理论体系，就是包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。”[10]习近平总书记也明确指出：“中国特色社会主义理论体系，是马克思主义中国化最新成果，包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观，同马克思列宁主义、毛泽东思想是坚持、发展和继承、创新的关系。”[11]它是中国共产党人在社会主义建设过程中，将马克思主义与中国情相结合而取得的重要理论成果，是全面推进依法治国，建设法治中国的指导思想。
（一）邓小平理论
邓小平理论是以邓小平为主要创立者、以建设有中国特色社会主义为主题的重要理论。它系统地回答了在中国这样经济文化比较落后的国家如何建设社会主义、如何巩固和发展社会主义等一系列基本问题。根据党的十四大报告对邓小平中国特色社会主义理论的总结，它的主要内容包括：在社会主义的发展道路问题上，强调走自己的路，建设有中国特色的社会主义。在社会主义的发展阶段问题上，作出我国还处在社会主义初级阶段的科学论断。在社会主义的根本任务问题上，指出社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。认为判断各方面工作的是非得失，归根到底，要以是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平为标准。在社会主义的发展动力问题上，强调改革是一场革命，是解放生产力，是中国现代化的必由之路。在社会主义建设的外部条件问题上，指出和平与发展是当代世界两大主题，必须坚持独立自主的和平外交政策，为我国现代化建设争取有利的国际环境。强调实行对外开放是改革和建设必不可少的，应当吸收和利用世界各国包括资本主义发达国家所创造的一切先进文明成果来发展社会主义，封闭只能导致落后。在社会主义建设的政治保证问题上，强调坚持社会主义道路、坚持人民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想。在社会主义建设的战略步骤问题上，提出了基本实现代化分三步走的目标。必须允许和鼓励一部分地区一部分人先富起来，以带动越来越多的地区和人们逐步达到共同富裕。在社会主义的领导力量和依靠力量问题上，强调作为工人阶级先锋队的共产党是社会主义事业的领导核心，党必须适应改革开放和现代化建设的需要，不断改善和加强对各方面工作的领导，改善和加强自身建设。在祖国统一的问题上，提出“一个国家、两种制度”的创造性构想。发扬社会主义民主，健全社会主义法制，是邓小平理论的重要内容。在今天乃至将来，邓小平理论将一直是我们建设社会主义包括全面推进依法治国，建设法治中国的指导思想。
（二）“三个代表”重要思想
“三个代表”重要思想，是以江泽民为核心的党中央在邓小平理论基础上发展形成的。江泽民是“三个代表”重要思想的主要创立者。“三个代表”重要思想的基本内涵在总体上是指我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。根据201年7月1日江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话，“三个代表”重要思想的基本内容体现在：首先，我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求。这就要求党在理论、路线、纲领、方针、政策上和各项工作中，必须努力符合生产力发展的规律，体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求，尤其要体现推动先进生产力发展的要求，通过发展生产力不断提高人民群众的生活水平。其次，我们党要始终代表中国先进文化的前进方向。这就要求党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。最后，我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益。这就要求党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。根据江泽民在《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面—在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》中的阐述，“三个代表”重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承和发展，反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器，是全党集体智慧的结晶，是党必须长期坚持的指导思想。始终做到“三个代表”，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源。
“三个代表”重要思想，是在科学判断党的历史方位的基础上提出来的。我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。我们必须从中国和世界的历史、现状和未来着眼，准确把握时代特点和党的任务，科学制定并正确执行党的路线方针政策，认真研究和解决推动中国社会进步和加强党的建设的问题，做到既不割断历史、又不迷失方向，既不落后于时代、又不超越阶段，使我们的事业不断从胜利走向胜利。贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。依法治国，建设社会主义法治国家是“三个代表”重要思想的构成部分。
“三个代表”重要思想是与马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论一脉相承的指导思想，它反映了当代世界和中国发展变化对党和国家工作的新要求。“三个代表”重要思想是我们建设社会主义的重要指导思想，中国的依法治国事业必须坚持“三个代表”重要思想的指导。
（三）科学发展观
党的十六大以来，以胡锦涛为主要代表的中国共产党人，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据新的发展要求，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题，形成了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。科学发展观是马克思主义同当代中国实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了新的科学回答，把我们对中国特色社会主义规律的认识提高到新的水平，开辟了当代中国马克思主义发展新境界。
科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。它认为，进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，主要是：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。这些情况表明，经过中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。
科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。它强调，必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，必须坚持以人为本，必须坚持全面协调可持续发展，必须坚持统筹兼顾。它坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是促进经济社会和人的全面发展，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进各项事业包括改革和发展的科学方法论。
科学发展观是中国共产党的重大战略思想之一，为中国共产党第十七次全国代表大会报告和所通过的党章所确认，成为中国共产党指导思想的构成部分。依法治国本身就是科学发展的要求和反映，也是整个科学发展观得以贯彻实施的重要保证。全面推进依法治国必须以科学发展观作指导，既适应科学发展的要求，又保障社会经济、政治、文化的科学发展。
党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国作了一系列重要论述。这些论述立意高远，内涵丰富，思想深刻，对于我们深刻理解全面依法治国的重大意义，系统把握全面依法治国的指导思想、总目标、基本原则和总体要求，协调推进“四个全面”战略布局，具有十分重要的政治意义、理论意义和实践指导意义。
习近平总书记在谈到全面推进依法治国的指导思想时，明确要求全面贯彻党的十八大精神。他说：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，扎实把党的十八大精神落实到各项工作中去。”[12]党的十八大是一次具有里程碑意义的重要会议。在这次党的代表大会上，党对各个方面其中包括对全面推进依法治国作出了进一步的安排。党的十八大报告写道：
全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。[13]
党的这一重要的战略部署，涉及对全面推进依法治国重要任务的总体设计，包含着极为丰富的内容。具体说来，它论述了依法治国的新任务：全面推进依法治国。法治的基本功用：治国理政的基本方式。全面推进依法治国新的基本方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在此基础上进而对立法、执法、司法、守法，以及对党的组织和领导干部的法治要求，作出明确的阐述。具体说来，一是在立法上，要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径；二是在执法上，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法；三是在司法上，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权；四是在守法上，要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识；五是对于所有的领导干部，都要求必须提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；六是就党的整体与党员个人与宪法和法律的关系指出，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。全面推进依法治国是落实党的十八大精神的具体现。
习近平总书记在论述全面推进依法治国，建设法治中国的“有机统一”“共同推进”和“一体建设”之后，号召全党全国人民“不断开创依法治国新局面”[14]，“为全面建成小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面而努力奋斗！”[15]我们要全面推进依法治国，不断开创依法治国新局面，开创社会主义建设事业新局面。
早在1978年12月，党的十一届三中全会就提出：“为了保障人民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[16]这是基于“文化大革命”刚结束的国情所提出的法制建设的基本方针，所作出的战略部署。在此之前，是月13日的中央工作会议上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中明确提出：“为了保障人民主，必须加强法制建设。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[17]
1980年1月，他在中共中央干部会议上又指出：“我们坚持发展民主和法制，这是我们党坚定不移的方针。”[18]1980年12月，他在中央工作会议上所作的《贯彻调整方针，保证安定团结》的报告指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”[19]
196年2月8日，在中共中央举办的中央领导同志法制讲座上，江泽民就实行和坚持依法治国，保障国家长治久安发表了讲话，指出： “依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”[20]首次提出了“依法治国”的方针。同年3月召开的全国人民代表大会第四次会议，正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略确认下来。197年9月，江泽民在十五大报告中指出：“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家顺利发展的必然要求。”[21]19年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，将其确定为宪法原则。
201年，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话进一步提出：“要全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。”[22]党的十八大以报告的形式，正式确认和确立了这一新的十六字方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，明确要求全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。
党的十一届三中全会以来，经过了近40年的改革开放及法制发展，中国的法治事业已经进入了新的历史时期。回顾新时期法制发展的历程，根据2010年《中国的法治建设》白皮书的总结和目前的新发展，可以认为我国依法治国已经取得了丰硕的成果，并成为我们开创依法治国新局面的现实基础。这些成果主要包括：我们确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国基本方略；中国共产党依法执政能力显著增强；中国特色社会主义法律体系已经形成；人权得到可靠的法制保障；促进经济发展与社会和谐的法治环境不断改善；依法行政和公正司法水平不断提高；对权力的制约和监督得到加强，等。改革开放近40年的法制发展，为全面推进依法治国奠定了历史基础，也为全面开创依法治国新局面创造了新的条件。
开创依法治国新局面直接而重要的任务就是，确保完成社会主义建设事业这一重大任务。具体说来，一是社会主义的改革开放发展到了新的历史时期，面临着新的挑战与新的机遇，必然要求依法治国事业的新发展。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了新的部署。中国改革发展已经进入深水区，必须以更大的勇气努力推进。新形势下改革的环境和要求已经不同于改革初期，依法改革，通过法治的方式进行改革已经成为深化改革的迫切需要和显著特征。二是社会主义各项建设事业需要依法治国的新发展与之相适应。作为发展中国家，我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的任务还十分艰巨。它们在各个方面都提出了推进依法治国的新要求。三是中国的自身状况与国际环境发生了新的变化。就国内来说，中国的社会发展提出了新的法治要求。社会生活的日益复杂，大量新型社会关系的产生都提出了推进法治、实行依法治理的新要求。人们法律意识的普遍增强，更要求所有的公共权力严格依法运行，切实依法办事。就国际社会来说，法治化的潮流没有改变，并如火如荼地向前推进。国际经济贸易的法律争端频繁出现，国家之间的领土争端时有发生，这些都会提出一系列新的法治要求。置身国际法治化背景下的中国必须以新的姿态推进法治发展，开创法治建设乃至整个社会主义建设的新局面。可以相信，在全面推进依法治国，建设法治中国的历程中，在为社会主义建设服务的同时，通过我们的不懈努力，一定能够不断开创依法治国新局面。
在2013年1月全国政法工作会议召开之际，习近平总书记就做好新形势下政法工作出重要指示，要求全国政法机关顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。[23]法治中国，作为依法治国的重要目标被突出地加以强调。随即，全国政法工作电视电话会议要求全国政法机关，在当前和今后一个时期要深入学习贯彻党的十八大和习近平总书记重要指示精神，把深化平安建设、推进法治建设、加强队伍建设作为基础性工程来抓，把建设平安中国、建设法治中国、打造过硬队伍作为政法工作的奋斗目标来追求，有效回应人民群众新期待。法治中国，受到了国内外舆论的广泛关注，也成为中国法制建设与法治发展的新目标。
2013年1月召开的党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进法治中国建设”作为改革的重要内容和目标加以确立。宣布：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”法治中国作为一个改革目标和法治目标得到了中国共产党组织决定的正式认可和郑重确定。
作为目标的法治中国，是依法治国的具体化，是全面推进依法治国的现实要求。法治中国将宏观的依法治国具体化，并突出地体现和强调了它理当具有的中国特色。法治中国建设必将更加注重中国情，体现中国特色，推动中国法治建设在当今世界既与时俱进地与世界同步发展，又独树一帜地独具特色。
法治中国是中国全面深化改革的重要目标。从改革的意义上讲，法治中国首先是司法体制改革的目标，其次是法治体制改革的目标，最后还是整个改革的目标。在新的改革决定中，司法体制改革的地位得到了凸显。我们已经推进了几轮司法体制改革，取得了许多重要成果。但是司法体制改革还任重道远，更加艰巨的改革任务还等待着更加坚决、更大力度的改革。这一改革具有多重意义、多种目标，但是推进法治中国建设无疑是其重要的目标之一。我们所要进行的法治改革，绝不仅限于司法体制改革。对于远比司法体制改革更为宏观更为艰巨的法治体制改革，随着整个改革的推进必将得到进一步的深化。法治改革的目标同样会是多元的，在多元的改革目标中最引人注目的理当是法治中国建设。我们的司法体制改革乃至法治改革都是整个改革的构成部分。在全面深化改革的各个方面，都与法治具有千丝万缕的联系，甚至直接依赖法制的变革。也许正是因此，中国历朝历代都将改革统称为“变法”，即通过变革法律制度来实现体制与机制的变化。在远非法治的中国传统社会就已经具有了如此的认知。在走向法治，法制日益健全，中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，通过“变法”来实行改革逐步成为人们的共识。就法治对于改革的重大意义，习近平总书记在纪念现行宪法施行30周年时指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力…”[24]在2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记再一次强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识…”[25]在2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[26]法制建设，法治中国建设关乎整个改革的方面，也关乎整个改革事业的得失成败。推进法治中国建设是中国司法体制改革、法律体制改革乃至整个社会主义改革事业得以全面深化的重要目标。
实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是中国共产党长期执政，建设社会主义民主政治和法治国家的时代要求。党的十八届三中全会通过的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也一再强调，要“紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民主”。习近平总书记早在2012年纪念现行宪法施行30周年纪念大会上的讲话中，在2013年对全国政法工作会议的指示中，在2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中，在2013年十八届中央政治局第四次集体学习中，都反复强调必须坚持和实现党的领导、依法治国、人民当家作主的有机统一。他从不同方面提出并论述了三者的有机统一。
坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，其中谁是根本？习近平总书记在纪念现行宪法施行30周年纪念大会上的讲话作出了明确的回答：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本…”[27]他在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中特别指出：“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度…”[28]
保证人民当家作主，就要坚持人民主体地位，扩大人民主。人民是社会主义国家和社会的主人。只有以人民为根本，以人民利益为依归，人民的主体地位才能得到充分体现。人民当家作主是民主政治的根本要求、核心内容与目的追求。同时，人民当家作主还是依法治国、建设法治中国的前提和目标。没有人民主，法治就失去了政治前提，也失去了奋斗目标，就难免会演变为集权与专制。
保证人民当家作主，就要坚持人民代表大会制度。人民当家作主离不开具体的制度保障，必须以人民代表大会制度作为制度载体。要实现人民当家作主就必须坚持人民代表大会这一基本制度。就人民代表大会来说，它既是政治制度的核心内容，也是法律制度的重要部分。无论是从政治上说，还是从法律上讲，保证人民主都必须坚持人民代表大会制度。
保证人民当家作主，就要完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它不是一成不变的，它必须与时俱进、顺时而变、因势而动。人民代表大会制度本身也有不完善的地方，随着社会发展变化，也会出现新的不适应。因此，无论是从人民代表大会制度自身，还是从外在环境变化的视角上，人民代表大会制度都需要不断完善。在目前中国这个全面深化改革的伟大时代，整个社会的上层建筑都在随着社会生产力的发展，随着经济基础的变革而发生着巨大的变化，人民代表大会制度必须随之发生相应的变化，这个变化过程就是这一制度的自我完善过程。我们要坚持人民代表大会制度，就要不断完善这一制度。完善人民代表大会制度，是坚持这一制度的持久动力。
保证人民当家作主，就要继续坚持、充分重视并改革发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等。我国人民当家作主的制度是以人民代表大会制度为核心的，但是它并不仅限于此。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，对于实现人民当家作主都具有独特的意义，并形成合力，从不同方面实现和保证人民当家作主。人民当家作主因此而具有了更为丰富的具体内容和实现形式。
在党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的机制之中，坚持依法治国基本方略具有极为重要的意义。依法治国是中国共产党带领广大人民群众治理国家的基本方略。坚持依法治国基本方略，是坚持三者有机统一不可缺少的主要内容。党的领导是在依法治国的过程中得以体现的。作为执政党的中国共产党，具有作为革命党时所不具有的政治资源，掌握着国家和政府的权力，它应当、能够并且很容易通过法治的途径来实现自己的执政意图。同时，人民当家作主也是通过依法治国得以实现的。没有关于民主的法律制度的制定、执行、遵守，就不可能有人民当家作主的实现。在法治完备的社会主义国家，人民当家作主的过程实际上就是依法治国的过程，就是我们党、政府、司法机关乃至全社会全面依法办事的过程。
政法工作者要深刻理解党的领导、人民当家作主与依法治国的关系。在依法治国的过程中，应自觉坚持党的领导，努力实现人民当家作主。习近平总书记在2013年全国政法工作会议的指示中指出，全国政法机关要全面贯彻落实党的十八大精神，坚持依法治国基本方略，以党和国家工作大局为重，以最广大人民利益为念，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。[29]这是从党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的高度对政法工作者提出的政治要求与法治要求。
坚持依法治国是全党全国人民的任务，更是政法工作者自身直接的任务。政法工作者坚持依法治国，远比一般社会成员具有更为重要的意义，也担负着更为重大的使命。在坚持依法治国的过程中，以党和国家的工作大局为重，以最广大人民利益为念。这一“为重”“为念”为政法工作坚持依法治国指明了方向。政法工作是党和国家工作的构成部分，要把政法工作纳入党和国家工作的大局中加以考量。 “为重”就是要作为重点、重心之意，不可小视或忽略。在工作上不能轻视、忽视党和国家的工作大局，必须时有大局观，处服务于大局，将政法工作为党和国家工作的构成部分。“为念”就是要作为理念、信念之意，必须时在心。政法工作者必须在内心中确立服务于最广大人民利益的理念和信念，时谨记，处落实，将政法工作为实现为人民服务宗旨的路径与方式。
政法工作要确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。习近平总书记在2014年1月中央政法工作会议上的讲话中要求政法工作者自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系。①这是对政法工作与党的领导两个方面的双重要求，既要坚持党的领导，又要确保司法机关依法独立公正行使职权；既要执行党的政策，又要实施国家法律。这两个方面都统一于党的依法治国的基本方略，它们是全面推进依法治国，建设法治中国的现实需要；是党依法治国，实现法治理想的现实需要。
习近平总书记在2013年中央政治局集体学习中指出，我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。[30]2014年1月，在中央政法工作会议上，习近平总书记强调指出，政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作能力和水平。[31]
首先，必须坚持党对政法工作的领导不动摇。从宏观和总体上讲，政法工作是党的工作的构成部分。政法工作必须坚持党的领导不动摇，是一条基本的政治原则。没有党的领导，政法工作就无法坚持自己的方向，就无法严格执法、公正司法。党的领导是政法工作的政治保证。政法工作与党的领导是统一的，不是分离的。有的同志认为政法工作与党的领导是两张皮，这是对政法工作与党的领导关系的误解。政法工作所执行的党的政策和国家法律，都是在党的领导下制定的，在党的领导意义上是高度统一的。一旦出现相互分离的情形，就应当反思，是否是对党的政策或者国家的法律理解有误，误读了党的政策或国家法律。党的政策和国家法律，更可以在人民意志和人民利益那里得到高度统一。诚如习近平总书记所指出的，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”①党的政策与国家的法律不仅在党的领导上可以得到统一，而且在人民意志上也可以得到统一。政法工作与党的领导是统一的，不是相互矛盾的。在政法实际工作中，也许会遇到党的政策与国家法律不一致的情形。第一，这种情形，可能是虚假冲突所导致。确切地说，也许是由我们的误读或误解所致。对于这种情形，只能也必须通过提升我们自己的认知能力和认识水平来加以克服。切不可自以为是地将党的政策与国家法律简单地对立起来。第二，这种情形可能是党的某个领导机关的具体政策出现了不应有的失误。对此，就应当在党和法律关系的指导思想与基本原则的指导下，通过具体的法律适用规则和党的组织程序来加以解决。一方面严格依法办事，另一方面切实通过党的组织程序修改党内不适当的政策，最终以实现党的依法治国方略。第三，这种情形也可能是由法律滞后于党的政策所导致的。这时，就要积极通过法定程序修改现有法律，促使法律与时俱进。当然，这也告诫我们，在法律的制定和适用上既要有严格的程序意识，也要有足够的法治化的变通规则。既维护法律的权威性，又保证法律的灵活性。为此，一要完善立法程序，使党的主张能够更加顺利而有序地转化为国家法律；二要完善法定而严格的变通规则，使政策既能执行又能符合法制与法治的要求；三要改善党的领导方式，使党在依法治国的进程中提升自己科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。
其次，加强和改善党对政法工作的领导。要坚持党的领导，就必然要加强和改善党对政法工作的领导。加强党的领导，是中国共产党实现长期执政的要求。党的领导是从革命战争年代走过来的。在革命战争年代，我们只是在根据地实行区域性质的执政。那时的执政，也有政法工作，也有党领导政法工作的问题。但那时毕竟是区域性质的，情况远没有在全国执政那么复杂。在全国执政之后，我们党从根据地的执政党转化成为了全国的执政党，执政的任务更加艰巨，因此更必须加强党的领导。历史发展到了当代，新的形势、新的考验都要求党加强领导，否则就可能失去执政地位，失去领导权。在长期执政之中，必须改善党的领导。改善党对政法工作的领导，是党改善领导方式的构成部分。从革命党到执政党，从一个初掌政权的党到长期执政的党，我们党必须改善领导方式。执政时期的领导方式必然不同于革命时期的领导方式，长期执政的党必然不同于初掌握政权的党。改善领导方式是党全面执政的要求。再进一步说，党在全国执政以来，发展到现在，世情、国情、党情，都发生了深刻变化。世界变化了，党的领导方式必须变化。这种变化必然是全方位的、整体性的。其实，我们党自身也在发展变化，也在不断完善之中。与历史中的共产党相比较，现在党员数量、党员素质、党内制度、组织结构都发生了巨大变化。党的领导方式的改善是全面执政的要求，是执政环境变化的要求，也是党自身发展的要求。改善党对政法工作的领导是坚持和加强党的领导的必要途径，是客观形势与外在环境的要求，更是党自身建设的需要。全体党员必须确立社会主义法治理念，树立依法执政、依法办事的意识。党的领导干部必须学会运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。各级领导机关必须从组织建设、党员发展、干部选拔、决策作出、政策拟制等各个方面树立法治理念和法治意识，自觉依法执政。党员、党的干部、党的组织是党的领导得以科学进行、执政能够持续推进的依靠力量与根本保障。从党员、干部、组织这三个方面强化依法执政理念、改善自身状况，是改善对政法工作领导方式的前提。此外，还必须高度重视具体领导形式的改善。党的重要作用是领导立法、保证执法、带头守法。抓住了立法这一关键环节，确保法律得以有效实施，自己又能带头守法，党才能实现自己对政法工作的有效领导。必须确立制度管人、法律管人的观念，彻底摒弃过去那种人盯人、人管人的错误观念与做法，实现党领导政法工作方式的科学化、现代化、法治化。
最后，不断提高党领导政法工作的能力和水平。我们党能否很好地领导政法工作，决定的因素很多。在根本上的决定因素，还是党自身的能力和水平。习近平总书记在2014年1月中央政法工作会议上的讲话中指出，党既领导人民制定宪法律，也领导人民执行宪法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。①因为，在法治中，立法是前提，执法是关键，守法是根本。提高党领导政法工作的能力和水平，主要体现在立法、执法、守法三个方面。在立法上，党要始终注意并科学行使自己对整个国家的领导权。立法是一个法治国家发展的主导力量，它记录和指引着一个国家的发展方向。通过具体的立法形式、立法程序将自己领导人民而总结、概括、提炼的意志转化为国家的法律，不难办到，也应该办到。只要党把好了立法关，确保立法体现了党的执政理念、执政策、执政意图、执政目标，立法被贯彻得越好，党的执政状况和结果就会越好。通过立法实现对国家和社会的领导，是对执政党的法治化要求，也是执政党依法执政的具体现。我国立法的状态反映着党的执政智慧、执政能力与执政水平。在执法上，党要有效地保证国家法律得以切实施行。法律一旦被制定，紧接着的必然是实施问题。这里的执法是广义的，当然包括司法在内。如果说守法是基础的话，执法就是关键。没有良好的执法，再好的立法也等于零，再好的立法也难以得到民众的尊崇。执法在法治结构中，上承立法，下接守法，位居其中，不能不说是关键。党在领导立法之后，就要扼守执法这一关键，确保法律得到有效实施。法律被很好执行了，法治维护了，人民意志实现了，人民利益保障了，党的领导也就实现了。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中，要求各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法律独立负责、协调一致开展工作。党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。[32]在守法上，党和党的干部乃至全体党员都必须自觉守法，成为守法的模范。在这一问题上，无论有多少困难，都必须克服。因为，没有这样的能力和水平，我们就无法依法执政和科学执政，就有被时代淘汰的危险。这是党保持先进性的要求，在走向法治的时代，党不能做到带头守法，就无法引领法治潮流。提高党的法治能力和水平，应成为党的建设中重要而急迫的任务。我们党应该有这样的决心和行动，确保党员、党的干部、党的组织全面地严格依法办事、自觉守法、模范守法。党要全面提升自己的执政能力和水平，其中必然包括带头守法的能力和水平，领导政法工作的能力和水平。
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话和在第十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中，都特别强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。[33]
党的十五大报告对依法治国作出了权威性的定义，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”[34]从这一定义我们可以清楚地知道：依法治国的主体是广大人民群众。依法治国的方式有三个：一是在党的领导下，二是依照宪法和法律规定，三是通过各种途径和形式。依法治国的内容为三个“管理”，即：管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。依法治国的目的在于，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，标志着中国共产党开始了在中国的全面执政。如何在全国范围内依法执政当然地成为中国共产党所面临的重大问题。依法执政不仅是一种需要，而且完全可能。经过几十年执政实践，2002年，党的十六大提出了加强党的执政能力建设的任务。2004年，党的十六届四中全会作出《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。在这一决定中，党以长期执政的经验为基础，提出了科学执政、民主执政、依法执政的命题。这在党的文献中还是第一次，也是我们党第一次提出依法执政。依法执政要求中国共产党在执政过程中，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。加强党对立法工作的领导，确保立法充分体现人民的智慧并实现人民主。全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展。依法执政的主体是中国共产党。其依法执政的基本内容体现在以下四个方面：一是通过法定程序将党的主张上升为法律；二是领导立法发展；三是带头遵守法律；四是确保法律实施。
1997年党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年第九届全国人民代表大会第二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政随之被提出并被一再强调。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月，国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要确立了建设法治政府的目标，明确规定了其后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。其后，2007年党的十七大、2012年党的十八大都强调依法行政。习近平总书记一再论及并反复强调政府必须依法行政。依法行政是法治状态下政府行为的基本原则和行为方式。一般认为，依法行政是指国家行政机关依法取得和行使其行政权力，并对其行政行为的后果承担相应责任的行政原则，也指国家行政机关及其工作人员依照法律的实体与程序规定作出行政行为的方式。从依法行政的一般定义中就可以认识到，依法行政的主体是国家行政机关及其工作人员。依法行政的内容是依法行使行政权力，即依照法律的实体与程序规定作出行政行为。依法行政要求行政主体合法、行政权取得合法、行政权内容合法、行政权行使合法，行政机关依法对自己的行政行为承担法律责任。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，依法行政的基本要求包括以下几个主要方面：一是合法行政。行政机关实施行政管理，必须依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定作为依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定与行为。二是合理行政。行政机关实施行政管理活动，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。其行使的自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关的行政管理可以采用多种方式，但必须避免采用损害当事人权益的方式进行。三是程序正当。行政机关的行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当依法公开进行，注意听取公民、法人和其他组织的意见，严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。履行职责的行政机关工作人员，与相对人存在利害关系时，应当回避。四是高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，同时应提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。五是诚实守信。行政机关所公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。若因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。六是权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，应采取由法律、法规赋予的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权的，应当依法承担法律责任。行政管理要做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
依法治国、依法执政、依法行政是一个有机联系的统一整体。它们统一于中国的社会主义法治事业，统一于中国特色的社会主义建设，统一于人民当家作主。
首先，统一于中国的社会主义法治事业。社会主义法治是一个整体。从法治的结构认识上讲，法治包括立法、执法、司法、守法以及法律监督等环节。从国家、执政党、政府的结构关系上讲，法治则包含着国家、政党、政府与法律的结构关系，以及对待法律的行为状态。就国家来说，广大人民运用并依照法律治国理政，也就是实行依法治国。就执政党来说，运用法治的方式来执掌国家政权、治国理政，这样的执政方式即是依法执政。就政府来说，依照法律行使国家行政权力，严格依照实体法和程序法的规定作出行政行为，这样的行政行为就是依法行政。依法治国、依法执政、依法行政，是实现社会主义法治的基本框架，支撑着整个中国社会主义法治事业。
其次，统一于中国特色的社会主义建设。中国特色社会主义建设涉及社会主义经济、政治、文化、社会以及生态等各个方面。这些方面一是需要整体的依法而治，即依法进行治国理政。二是需要执政党率先采用依法执政的执政方式。在政党政治普遍化的当代世界，执政党的执政方式直接关系着一个国家的治理方式，直接影响着政府的行政状态。尤其是在共产党长期执政的中国，党的执政方式对于整个国家治理方式的决定性作用是不言而喻的。三是需要政府管理机关严格依法行政。政府是社会管理的机关，掌控和行使着国家最主要的权力—行政权力。中国特色社会主义建设事业离不开人民群众的积极参与，离不开中国共产党的领导，离不开行政机关的行政管理，离不开整个国家的依法办事和依法治理，必须依法治国以推动和保障中国特色社会主义建设。
最后，统一于人民当家作主。中华人民共和国是人民主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。实现人民主是我们最根本也是最重要的目标。因此，我们党在定义依法治国的时候，明确地将其目标设定为逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。国家的依法治理、党的依法执政、行政机关的依法行政，说到底还是为人民服务，为人民主服务。习近平总书记在纪念现行宪法施行30周年大会上指出：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”[35]
依法治国、依法执政、依法行政为什么必须共同推进？这是由三者内涵的统一性、目标的一致性、成效的相关性所决定的。
首先，依法治国、依法执政、依法行政的统一性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政三者在内涵上具有高度的统一性，都是法治的要求，都是法治的构成部分。在一个实行依法治国的国家，所有的政党都必须依法办事。对于执政党来说，除了普遍的一般要求之外，还必须要求其严格地依法执政。对于政府来说，法治的要求是依法行政。依法治国的内容十分广泛，但是都必须依赖执政党的依法执政和政府机关的依法行政。如果执政党不能依法执政，依法治国就不可能取得成功，甚至既有的成果也可能丧失。如果庞大的政府机构违法行政，那么整个社会管理将因政府的违法而有法不依。法治就可能因为执政党或者行政机关的违法而被毁坏。
其次，依法治国、依法执政、依法行政的一致性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政在直接目标上追求的都是实现法治。从法治的社会目标上讲，它们都要求为建设中国特色社会主义服务，它们本身就是中国特色社会主义建设的重要内容。在社会主义建设中，它们一同为小康社会的目标服务，为中华民族的伟大复兴服务，为人民当家作主服务。它们在目标上不仅是相同的，而且发展阶段都是大体同步的。为着相同的目标，依法治国、依法执政、依法行政都必须共同推进。只有共同推进才能与目标渐行渐近，才能形成推进法治、服务建设、实现民主的合力，而不至于相互牵制，互为羁绊。
最后，依法治国、依法执政、依法行政的相关性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政在成效上是相互促进，也是相互制约的。从正向的视角来看，要有很好的依法治国，就必然要有很好的依法执政和依法行政；有了很好的依法执政、依法行政，才能为依法治国提供有力的支撑。从依法执政与依法行政的关系来看，中国共产党很好地依法执政，必然会带动政府的依法行政。政府的依法行政必然有利于体现中国共产党的依法执政。换一个视角来考察就不难发现，如果没有依法治国的大背景，依法执政与依法行政都将失去国家意义上的政治前提。依法执政、依法行政作为依法治国的两大元素，任何一个挫折或者失误，都必将影响依法治国的总体进程。
正是因此，就必须将依法治国、依法执政、依法行政共同推进。要将三者共同推进，也为我们提出了新的要求：
第一，依法治国必须着眼全局，全面部署，在法治发展规划上要努力确保依法执政、依法行政与之齐头并进。依法治国是一个伟大的社会工程，也是国家治理与社会管理方式的历史转型。它涉及方面面，牵涉各个环节。因此，在对整个法治发展的规划上，要统观依法治国、依法执政、依法行政，做到总揽全局、全面规划、整体着眼、顶层设计。只有这样，依法治国作为治国的基本方略，才能体现全面推进的全局性、整体性、战略性。
第二，中国共产党依法执政的各项措施必须适应依法治国的总体要求。依法治国的主体是人民群众，依法治国的领导力量是中国共产党。中国共产党在谋划依法执政的大政方针与具体措施时，必须将自己依法执政的政策规章与依法治国的总体要求结合起来。党要自觉体现依法治国的总体要求，与时俱进地将党内规章、决策、措施与依法治国的要求与进程相协调。凡是依法治国所反对的既有做法，坚决地加以改革；凡是依法治国所期待的政治条件，积极地加以准备；凡是依法治国需要的执政措施，认真地加以实施。中国共产党领导法治方向、服从法治需要、推动法治发展的实际行动应当成为社会的表率，成为推动依法治国最重大的政治力量。
第三，依法行政必须适应人民群众依法治国与中国共产党依法执政的双重需要。依法行政是对政府行为的法治化要求。政府作为国家公权力机构之一，在依法治国的过程中，必须率先法治化。人民群众依法治国首要的就是约束公权力，一个极为重要的约束对象当然就是体系最庞大、权力最广泛、官员最集中的各级政府。因此，依法行政就成为依法治国的重中之重。依法行政需要以依法治国的总体目标作为自己的努力方向。我国行政机关在政治上必须坚持党的领导，必须以党的依法执政为导向，适应依法执政的需要，并以此确立自己依法行政的具体目标。中国共产党不仅是政治意义上的执政党，还是法律意义上的执政党，其政策通过立法程序上升为国家意志，表现为法律。行政机关在法律上是立法机关的执行机关，其执行的法律，从政策来源的意义上讲，来自中国共产党的执政主张。从这一视角来认识，我们同样必须强调政府的依法行政必须以党的依法执政作为自己制定行政法规、理解法律精神、指导行政执法的风向标。
第四，依法治国、依法执政、依法行政必须彼此协调，形成合力。依法治国、依法执政、依法行政都是法治的重要元素，他们协调配合才是一个有机联系的整体。因此，只有共同推进，才能形成合力，凝聚成推动法治的综合力量。现代系统科学早已告诉我们，一个事物的各种元素只有相互协调、彼此同步才可能出现大于部分之和的整体效应。因此，在拟制依法治国、依法执政、依法行政的具体方案、行动、措施时，必须扩展视野，通盘考虑，着眼全局，共同推进。
习近平总书记在指出依法治国、依法执政、依法行政共同推进的同时，总是强调必须将法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[36]法治国家、法治政府、法治社会是法治建设的三大目标，也是三大支柱，缺少任何一个方面，法治就是残缺的，其总体目标就无法实现，依法治国就会出现偏差，法治建设也就无法成功。为此，必须推进法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。
法治国家即是法治化的国家，依法而治的国家，它是一个国家进行法治建设的目标，也是一个国家通过依法治理所获得的理想状态。它要求所有的国家权力都由人民以宪法和法律的方式赋予，依照法律的程序规定行使，并对行使公权力的行为承担相应的法律责任。现代意义的法治国家必然是民主的国家、依法而治的国家，它需要有法治化的立法机关、行政机关和司法机关以及相关的社会组织。一切公权力都必须依法运行，公权力的任何违法行为包括对公民和法人合法权益的侵犯，都必须依法承担相应的法律责任。
法治政府即是依法设立，职权由法律赋予且依法行使，对其行为承担法律责任的政府。法治政府可以被简单地解释为法治化的政府、依法而治的政府。法治政府是法治国家的构成部分，而且是其中极为重要的部分。这是由行政权力的特殊性质、地位和作用所决定的。行政权力是国家最为重要的社会管理权，是整个国家权力体系中最广泛、最日常、最强大的权力。在一定意义上可以认为，政府能否法治化，是否法治化，决定着法治国家建设的成败。法治政府，在法治国家中的地位和作用是十分突出的。
法治社会在广义上是指依法治理、依法而治的社会。在狭义上是指与政府等公权力领域相对应的社会领域的法治化状态，它包括教育、科技、文化、医疗、体育、社保、旅游、人口以及劳动就业、社区建设等方面依法而治的状态。在广义的法治社会之中，法律是具有最高地位且最有权威的社会规范，一切国家权力、社会公众、社会组织在总体上都能依法办事，即使有个别的违法现象也能被依法对待和处理。社会在整体上依照法律的规定运行，既生机无限又井然有序，并以公正、权威、公开的司法机制解决社会纠纷、制裁违法犯罪、维护公平正义。这种依法治理、依法而治的社会就是法治社会。法治社会如同法治国家、法治政府一样，都是法治建设的重要目标。
法治国家、法治政府、法治社会一体建设的内在依据，是三者及其统一于法治的内在联系。习近平总书记之所以一再强调要将三者一体建设，正是以三者本身的性质及其相互联系作为客观依据的。对于法治国家、法治政府、法治社会三者的内在联系，可以从以下几个方面加以考察：
首先，法治国家是法治政府的前提条件。任何一个政府要成为法治政府，都必须以其国家的法治化作为前提。一是因为法治政府所依据的法律，必须由法治化的立法机关制定。法治化的立法机关及其立法，显然只能由法治国家予以提供。二是因为法治政府必然是受权力机关依法制约和司法机关依法监督的政府。权力机关的依法制约与司法机关的依法监督，只能在法治国家中才有可能存在并实现。三是因为法治政府必须是受人民群众依法监督的政府。人民群众对政府的监督权力需要国家立法的充分认可和司法的有力保障。这种认可和保障同样需要法治国家予以保证。
其次，法治国家、法治政府共同构成法治社会的政治基础。社会本来是国家与政府的基础，这是马克思主义基本原理。但是作为法治社会，它已经不再是一般意义的社会。法治社会的政治基础，只能由法治国家和法治政府提供。因为，法治社会是以一般意义的社会作为基础的、更高层次的社会状态，它需要有政治权力机构为其创造法治化的政治条件，提供法治化的政治空间。从总体来看，是社会决定着国家与政府；但是从局部来看，往是国家和政府制约着社会，尤其是法治社会，更受制于国家与政府的法治化程度。因此，我们说法治国家与法治政府是法治社会的政治基础。
再次，法治政府是法治国家的重要支柱，是法治社会的决定性因素。政府在国家权力结构中的意义是举足轻重的，是其最主要的部分。国家权力在很大程度上都是由政府行使的，尤其是国家对于社会的管理权，基本上掌握在政府手中。拥有最大、最多社会管理权即行政权的政府，当然是法治国家极为重要的环节。没有政府的法治化必无国家的法治化，没有法治政府必无法治国家。法治政府毫无疑问地是法治社会的决定性因素。只要政府不法治化，社会就无法治化。法治政府是法治社会的先导，影响着法治社会建设的成败。
最后，法治社会是法治国家、法治政府的必要条件。法治社会要以法治国家、法治政府作为政治基础，但是法治社会反过来又成为法治国家和法治政府的必要条件。社会的定义十分纷繁、复杂多样。从总体上看，广义的社会一般是指最普遍、最广泛的人与人的组织与活动，甚至包括上层建筑与经济基础的全部，它是法治政府、法治国家建立的空间与基础。狭义的社会往是指与国家、政府相对应的人群、人的组织机构等，它依然是国家和政府的重要基础。没有社会，便无法谈国家与政府，由此也就决定了法治社会对于法治国家与法治政府的条件意义。没有社会的法治化，法治政府、法治国家就建立不起来。即使有了某种意义的法治国家和法治政府，如果整个社会是非法治的，也必然会因社会的混乱或者动乱而被毁坏。
法治国家、法治政府、法治社会同为依法治国的内容，三者相互联系、内在统一，理当一体建设。立足目前的法治建设实际，我们至少应当做到以下几个方面：
第一，确立全面推进依法治国的宏大战略。全面推进依法治国是一个宏大的事业，必须统筹规划，全面构想，做好顶层设计，作出战略部署。法治国家、法治政府、法治社会是法治的三大方面，共同支撑着社会主义的法治大厦，涉及依法治国的方面。没有依法治国的全面推进，就不可能有三个方面的同步发展。只有着眼全局部署依法治国，全面推进依法治国，这三个方面才可能齐头并进，一体建设。正是基于这样的认知，党的十八大提出了全面推进依法治国的法治战略，特别强调了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新要求、新方针。党的十八届三中全会再次强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这就进一步为我们全面推进依法治国创造了良好的政治前提。
第二，拟定法治国家、法治政府、法治社会一体建设的具体措施。在依法治国的总体战略确定之后，必须要有具体的贯彻措施。没有具体措施的整体战略必然是空洞的、抽象的，难以具体化，无法落实。在全面推进依法治国的进程中，必须将法治国家、法治政府、法治社会建设同步规划、分步实施、循序渐进、务求实效。要具有前瞻性和预见性地将三者的蓝图一并绘就，再使三者各得其所、彼此协同、整体推进。法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，需要具体的行动方案包括具体步骤与方法等。在拟制方案的时候，一定要通盘考虑、全局谋划、左右兼顾，使其相得益彰。
第三，做出法治国家、法治政府、法治社会一体建设的实际行动。我们既需要坐而论道，更需要起而力行。谋划是前提，行动是关键。法治国家、法治政府、法治社会建设，需要构想谋划，需要宣传鼓动，需要组织发动，但是绝不能仅停留在口号和口头上，它更需要实际行动。各级党的组织、立法机关、行政机关、司法机关以及各类社会机构、全体公民都必须行动起来。法治不是某个组织或者某些人的事业，也不是一朝一夕的事业。它需要全党、全军、全国人民共同努力，它需要所有国家公权力机关及其工作人员、各种社会团体或组织、全体社会成员，长时期地持之以恒、不懈努力。在法治建设上，在推进法治国家、法治政府、法治社会进程中，如习近平总书记所告诫的，“空谈误国，实干兴邦”，[37]需要我们拿出将三者一体建设的实际行动。