[电子书]贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例—

【引言】2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，当前，世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，既聚焦重点、又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动。要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。

【摘要】2015年3月26日，沙特等国对也门胡塞组织突然发起“决战风暴”军事行动，也门安全形势骤然恶化，600余名在也门中国公民面临严峻安全威胁。此次撤离行动面临诸多困难复杂因素，包括当地政局错综复杂，撤离路线选项少、阻碍多，人员集结、安置、中转难度大等。

党中央、国务院高度重视在也门同胞安危。外交部立即启动应急机制，牵头紧急召开境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议。中央军委迅速派遣在亚丁湾附近海域执行护航任务的第十九批护航编队赶赴撤侨地点。外交部会同军方并指导我驻也门、沙特、吉布提、亚丁等使领馆团结协作，高效开展工作，在战火纷飞中为中国公民开辟出安全通道，分批从也门成功撤出613名中国公民。

此次撤侨行动充分体现了党和政府坚定维护海外同胞安全的决心和能力，体现了我以人民为中心的理念和负责任大国形象，是我首次以军舰为主要运输工具、以我军事力量为重要依托的维护国家海外利益的成功尝试。

随着中国不断发展，越来越多的中国公民和企业走出国门。2018年，中国内地居民出境达到约1.7亿人次，在海外劳务人员约100万，留学生约60万。同时，国际安全形势错综复杂，涉及海外中国公民安全和权益受损的各类案件数量逐年走高。

作为中国特色大国外交重要组成部分，领事保护与协助工作历来是党中央关心的重点、媒体关注的热点、人民群众关切的焦点，已成为外交工作在人民群众心中一张亮丽的名片，也是人民群众直接认知中国外交的窗口。党的十八大以来，外交部和驻外使领馆组织实施了10多次撤离或转移海外中国公民重大行动，将4万多名中国公民安全撤离危险及动荡地区。已受理并协调处置各类求助案件约50万起，涉及近100万中国公民。2015年紧急撤离我在也门同胞行动，因其具有安全风险高、社会关注度高、处置难度高的特点，成为领事保护与协助工作“新常态”下具有典型意义的案例。

也门共和国位于阿拉伯半岛南部，扼守红海与印度洋之间的交通要冲，有着3000多年文字记载的历史，是阿拉伯世界古代文明摇篮之一。然而由于常年战乱，也门经济持续落后，是世界上最不发达的国家之一。2014年，也门政府为减少国家财政支出，废除了实行多年的燃油补贴政策，大幅提升汽油和柴油价格，遭到也门群众反对，各种反政府势力趁机活动，也门局势持续恶化。2015年1月，胡塞武装组织占领首都萨那的总统府和总统官邸，软禁哈迪总统。2015年3月25日，哈迪总统乘飞机逃往沙特首都利雅得，也门政府呼吁阿拉伯国家对也门实施紧急军事干预。2015年3月26日，沙特等国对也门胡塞组织突然发起“决战风暴”军事行动，实施空袭，陈兵边境，设置“禁飞区”，也门安全形势骤然恶化。我600余名在也门同胞安全面临严重威胁，急需撤离。

此次撤离行动面临的主要风险点和难点包括：

1．也门局势突然恶化，安全形势急转直下。沙特联军不断轰炸胡塞组织军事设施，支持哈迪总统的武装力量与胡塞组织持续交火，造成大量人员伤亡。同时，基地组织与极端势力长期盘踞制造恐怖袭击，当地政局错综复杂。俄罗斯驻亚丁总领馆被炮火击中，我驻也门使领馆馆舍周边也多次遭空袭波及，这种情况下，我撤离人员行动面临严峻安全风险。

2．撤离路线选项少、阻碍多。萨那、亚丁国际机场遭空袭后关闭，我人员所在地区距也门邻国边界路途遥远，边界陈兵对峙，空路、陆路撤离几无可能。从海路撤离要途经萨那至荷台达港230多公里的崎岖山路，行车需数个小时，沿途武装势力林立，安全风险极大。

3．人员集结、安置、中转难度大。我600多名同胞来自也门中资企业、援助也门医疗队等近20家单位，他们为也门各项建设和中也关系发展作出了积极贡献。他们分散在也门全国十几个地区，一些公民地处偏远地区甚至是大洋海岛，交通极为不便。如何组织我同胞安全准时集结成为撤离工作难点。吉布提作为我撤侨的临时安置地和中转地，其有限的住宿条件和航班运力难以满足我大批集中抵达同胞安置、中转需求。

4．在我撤离当地中国公民的同时，巴基斯坦、斯里兰卡、埃塞俄比亚、德国等多国政府请求我协助撤离其在也门侨民。请求我协助撤离的国家在当地或无外交机构，或外交人员已撤离，其侨民位置分散、信息繁杂，人员集结、联络等工作难度较大。

也门安全形势突变后，党中央、国务院高度重视在也门同胞安危，果断决策，及时派出中国海军护航编队赴也门实施撤侨行动，在确保安全的前提下，尽快有组织、有秩序地撤出中国公民。同时，党中央、国务院从外交工作大局以及展现我国际主义和人道主义精神角度出发，作出协助外国在也门侨民撤离的决策。国内外有关部门迎难而上，密切配合，及时高效开展工作，圆满完成撤离任务。

1．外交部统筹协调，全力做好内外两方面工作。根据党中央、国务院重要指示精神，外交部迅速组织召开境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议（以下简称联席会议），研究制订撤离方案。外交部分管部领导全程指挥，连续多日在办公室彻夜工作。外交部领事保护中心工作人员24小时不间断坚守岗位，会同部内有关单位，积极指挥有关驻外使领馆全力做驻在国工作，要求其保障我撤离行动安全并提供便利；与相关国家驻华使领馆保持密切联系，及时确认待撤离人员身份、数量、位置等详细信息并促其按我要求做好本国公民集结、出入境、安置等工作。

在租用也门航空公司飞机撤离计划因也门政府临时变卦受阻后，外交部领导审时度势，紧急商军方启动调派军舰的备用撤离方案，确保任务圆满完成。

2．驻外使领馆攻坚克难，积极推动外方密切配合。驻也门使馆、驻亚丁总领馆想方设法做也门各方工作，短时间内办妥军舰入港许可等手续，并派人冒着生命危险多次赴港口，协助外方做好侨民集结、组织登舰等工作。驻沙特使馆全力开展密集对外交涉，要求联军保障我撤离行动安全。驻吉布提、阿曼使馆与相关国家使领馆密切配合，妥善做好外国侨民的交接和后续安置。驻巴林、埃塞俄比亚、厄立特里亚使馆按我工作方案力促驻在国为我撤离行动提供便利。

3．军方迅速行动，及时稳妥调派军舰实施撤离。也门局势突变后，中央军委迅速派遣在亚丁湾附近海域执行护航任务的第十九批护航编队赶赴撤侨地点。在也门战火逼近、港口靠泊条件不明的复杂情况下，我护航编队不畏艰险，第一时间赶赴也门，并多次往返亚丁、吉布提、荷台达等港口执行撤离任务。

从3月29日撤离行动开始至4月6日撤离行动结束，我海军共接护撤离613名在也门中国公民。

撤离行动中，在获悉我9名中国同胞仍受困于地处偏远、交通不便的索科特拉岛后，我专程派出军舰及时将其安全接出。因8名中国留学生无法及时赶到亚丁集结，外交部紧急协调巴基斯坦方面用其军舰将8人撤至卡拉奇。几十名撤至中转地的少数民族留学生，因经济困难，无力购买回国机票，我驻吉布提使馆、驻卡拉奇总领馆积极联系有关组织和机构，为其提供应急性救助。国内民众纷纷为此次撤离行动点赞，有网民表示，中国护照的“含金量”不仅在于它可以让你免签多少个国家，更在于无论你在世界哪个地方遇到危险，祖国都会设法接你回家。

在2011年利比亚撤侨行动中，我曾协助撤离12个国家2100多名当地中资企业聘用的外籍员工。此次撤离行动中，在全力保障中国公民安全和合法权益的前提下，我应15个国家请求协助撤离279名外国公民，其中绝大多数是与中国没有直接关联的普通外国民众。撤离外国侨民行动中不乏惊心动魄的时刻。4月2日，我军舰在亚丁港搭载外国侨民上舰期间，港口附近区域突发激烈军事冲突，我军舰指挥员沉着应对，组织撤离人员迅速登舰撤离，确保了人员和舰船安全。

作为联合国安理会常任理事国和和平共处五项原则的主要首倡国，我以实际行动践行《联合国宪章》以及相关国际关系准则，对紧急情况下的人道主义救援，不分援助对象国大小强弱、亲疏远近，一律平等相待，获得当事人和相关国家的真诚感谢和高度评价。

一方面，政府积极履行维护海外公民安全职责，准确研判形势，及时发布风险预警，开展对外交涉，做好内部协调，协助同胞撤离战乱地区，做到政府职责“不缺位”。另一方面，此次行动更注重引导企业和公民承担起各自相应的责任。对于已经撤至安全地点的同胞，除确有困难的少数民族留学生等由政府协调有关组织和机构提供必要协助外，原则上其他有能力的中国公民自行承担中转回国费用，确保政府协助“不越位”。

为避免媒体炒作干扰撤离行动，我坚持“人员安全第一”“适度稳妥报道”的总体原则，要求有关部门做好舆论引导和管控，提醒主要媒体在撤离行动完成前不透露撤离具体消息。我人员平安登舰离港后，即通过外交部发言人表态、安排驻也门大使接受媒体采访、向主流媒体推送新闻稿等方式，对外介绍撤离工作进展，表明中国政府高度重视和关心在也门中国公民安全的决心和行动。

党的十九大和中央外事工作会议对外交工作提出新的要求。作为外交工作最接地气的一部分，领事工作直接服务于广大民众，与每一位走出国门的同胞息息相关。当前我们与世界的联系互动空前紧密，中国公民和企业“走出去”的步伐继续加快。与此同时，当前世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻，我海外公民和企业面临的传统和非传统安全风险不断上升。

党中央、国务院领导同志高度重视海外人员和机构安全，习近平总书记多次作出重要指示，强调要绷紧防范安全风险这根弦。外交部深入贯彻落实党中央、国务院领导同志重要指示精神和部党委决策部署，革故鼎新，统筹施策，通过法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置六大系统工程，积极构建海外中国平安体系，做好海外公民和机构的安全与合法权益保护工作，努力打造一道为民、利民、安民、惠民的“领事保护长城”。

2015年紧急撤离我在也门滞留中国公民行动是近年来自埃及、利比亚、越南等国接返我人员后又一次较大规模撤离行动，充分体现了党和政府坚定维护同胞海外安全的决心和能力，再次向世人展示了我以人民为中心的理念和负责任大国形象，得到国际社会和国内各界广泛认可和高度评价。此次撤离行动，亦为我开创新时代中国特色大国外交新局面，做好领事保护与协助工作，更加有效防范和规避海外安全风险，进一步维护和保障海外中国公民和企业安全和合法权益提供了有益的经验和启示。

也门战事爆发以来，党中央、国务院密切关注事态发展，迅速作出指示，为行动指明了方向。我短时间内调集各方资源和力量，统一响应撤离行动。外交部牵头在也门局势恶化的24小时内迅速召集有关方面紧急召开联席会议，并确定最佳撤离路线和方式，明确各部门职责分工。中国海军第十九批护航编队第一时间赶赴有关港口执行接护任务。交通运输部紧急协调中远、中海运等过往商船在有关港口待命。各方力量火速动员、快速响应、明确部署、分工协作，充分体现了党中央领导的坚强有力，深刻说明了中国特色社会主义制度集中力量办大事的优越性。

撤离我人员不仅需要打通也门各方关节，还需要疏通也门周边国家关口。战事爆发以来，也门国家运转几近瘫痪，其周边国家也纷纷自保。得益于我长期奉行独立自主和平外交政策，得益于广交、深交朋友所积累的深厚外交资源，交战双方以及也门周边国家纷纷为我撤离提供了便利：也门为我人员安全撤离及时放行；沙特为我实施包机撤离计划紧急办理飞行许可；参与此次沙特军事行动的巴基斯坦调用撤侨军舰搭乘我8名留学生及时撤离；吉布提、巴林、阿曼等国允许我撤离公民入境安置。得道多助，正是由于各方提供的便利和协助，我撤离行动才能高效、有序、安全完成。

在2015年也门撤离行动中，历经磨砺的危机处理机制为迅速撤离发挥了关键作用。外交部作为联席会议的牵头部门，发挥指挥终端和协调枢纽作用，充分调动各成员单位力量，积极开展对外交涉，及时调整撤离方案，确保我整个行动周密有序。外交部领事保护中心加强24小时应急值守，实时汇总信息、研判形势，在相关部门和前后方之间穿针引线、沟通协调，确保各单位、各环节之间衔接策应顺畅。在外交部统一指挥下，我驻也门、沙特、吉布提、埃塞俄比亚、厄立特里亚使馆既各司其职，分头做好办理军舰入港许可、人员集结、对外交涉等工作，又协同作战，无缝对接，接力式地妥善安置撤离人员，并协助其中转回国。

（四）进一步加强构建海外中国平安体系，做好领事保护与协助工作

做好领事保护与协助工作，关系国家主权、安全及发展利益，是落实总体国家安全观的内在要求。面对日益繁重的领事保护任务，我们要继续坚持以人民为中心，统筹国内国际两个大局以及外交工作全局，以高度的责任感和使命感，积极进取，主动作为，持续打造由法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置六大支柱构成的海外中国平安体系，努力保障海外中国公民安全与合法权益，积极维护我国不断拓展的海外利益，防范各种安全风险的聚集交汇，实现经济持续健康发展和社会长治久安；继续急群众之所急、想同胞之所想、助同胞之所需、解同胞之所困，让海外中国公民真切体会到伟大祖国的温暖与关爱，进一步增强获得感、幸福感和安全感。

（五）着力引导企业和公民加强安全防范意识和自保能力，承担自身责任

保护海外中国公民安全是一项系统工程，需要整合政治外交、军事力量、警务司法、情报信息以及专业安保等多方面的资源，也需要政府、企业、民间和公民自身的共同投入和参与。我将继续加强有关法律法规建设，要求我企业和公民在进行重大海外援建、承包、投资项目时严格做好安全评估，把防范安全成本、参加安全保险纳入预算，避免因被迫撤离遭受大量经济损失。引入更多专业化社会力量参与应急处置，对政府实施救援行动形成有益补充。

积极开展预防性教育，帮助海外同胞不断提高安防意识和自我保护能力，是维护他们的安全与合法权益、降低海外安全事件发案率的有效途径。今后，应进一步加强宣传工作，积极提升公民配合政府工作意识，明确海外撤离行动中公民个人的责任和义务，增强中国公民出行海外时的安全防范意识和自我保护能力。

2．各地各部门应如何配合做好海外中国公民和机构的安全保障与合法权益保护工作？

3．如何更好地引导和塑造公民和社会对领事保护的成熟心态与合理预期，避免“巨婴式”海外维权现象出现？