【引言】2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调，用法律来保障民族团结。法令行则国治，法令弛则国乱。只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。涉及民族因素的矛盾和问题，虽然带着“民族”字样，但不都是民族问题。要增强各族群众法律意识，懂得法律面前人人平等，谁都没有超越法律的特权。要严格区分两类不同性质的矛盾，是什么问题就按什么问题处置。

【摘要】随着改革开放和经济社会快速发展，少数民族群众流动性不断增强，其中从西北地区到东部地区从事拉面经营的少数民族群众越来越多。2016年，某市连续发生多起少数民族拉面馆经营者对新来的不遵守“行规”的经营者进行打砸或者勒索事件。当地党委和政府高度重视，有关部门组成工作组，及时查清纠纷真相，认定3起矛盾纠纷虽然涉及民族因素，但都不是民族问题，是由少数群众不懂法或者不守法引发的民事和刑事问题，以及由个别人在网络上传播不实消息引发的网络舆情事件。第一时间明确了“是什么问题就按什么问题处理”的处置原则，要求坚决不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题来处理。按照该市相关工作机制的要求，各相关部门密切配合，在坚持依法处置的同时综合运用教育、调解等方法，注重发挥少数民族流出地有关部门的作用。重视网上舆情，重点对散布网络谣言和煽动性信息人员进行正面教育，同时发布事件权威信息，正确引导舆论。

通过相关部门的密切合作，该市妥善处置了3起拉面馆纠纷，产生了较好效应：净化了拉面行业营商环境，增进了城市管理者和居民对少数民族流动人口的了解，提高了处置涉民族因素问题的能力，客观上推动了依法加强民族事务工作的步伐。要确保妥善处置此类矛盾纠纷，必须坚持准确定性依法处置，加大政策和法治宣传教育力度，坚持服务与管理并重。

【关键词】少数民族流动人口服务与管理 准确定性 依法处置

一、背景情况

随着我国社会主义市场经济发展和城镇化进程的加快，少数民族人口大规模向东部和内地城市流动，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期。这改善了少数民族群众经济状况，促进了各民族交往交流交融。但同时也要看到，少数民族群众对城市生活和管理方式不适应，城市居民对少数民族流动人口的某些生活习惯和行为方式不适应，城市管理部门的工作方式和管理机制还不适应少数民族流动人口日益增多的现实，这种不适应容易引发涉民族因素的矛盾和纠纷，给城市管理带来压力与挑战。面对少数民族群众进入城市的发展趋势，如何做好服务和管理工作，妥善处置涉民族因素矛盾纠纷，已成为做好城市民族工作的重要课题。

某市是少数民族散居区，世居少数民族人口不多。但由于经济社会发展较好，吸引了全国各族群众到该市就业创业，其中大量为西北少数民族开设的拉面馆。据不完全统计，该市2016年约有3000家西北少数民族群众经营的拉面馆，从业人数约2.4万人。为加强自我管理，防止同业间无序竞争引发矛盾纠纷，部分拉面馆协商制定了以“400米”距离为核心的《自律公约》，规定“为了防止恶性竞争与利益冲突，不得近距离开设相近经营项目内容的清真拉面馆，具体间距约定为400米，违反约定者自行承担一切责任和经营损失”。该公约对来自这一地区的拉面从业者具有一定约束力，发挥了一定作用。但是，随着另一西北地区群众经营拉面馆的增加，他们对《自律公约》中“400米”距离的规定意见较大。为了维护自身利益，双方各不相让，矛盾纠纷发展较快。加上部分拉面从业人员的法律意识淡薄，综合素质不高，容易引发抱团聚集、肢体冲突等纠纷。

2016年，该市接连发生3起涉及拉面馆经营的矛盾纠纷。某日，张某经营的牛肉面馆正式开业，附近拉面馆经营者马某纠集40多名同乡来堵门，称张某已违反“400米”距离的行业规定，要求其马上停止经营活动，如不听劝阻就要砸店（实际未发生打砸行为），引发纠纷。无独有偶，咸某经营的牛肉面馆开业当天，也遇到了同样的情况。其间，咸某将纠纷情况放到个人微博上，迅速被各类论坛、微博、微信用户转发评论，形成涉及民族因素的网络舆情。周某装修好的餐饮店正准备开业时，周边拉面馆经营者马某认为该店违反“400米”距离的行业规定，要求周某不得经营拉面业务，双方产生争执。随后马某纠集20余名同乡前往周某餐饮店施压，由于周某未能满足他们的要求，马某等人打砸店内门窗桌椅等，并致周某和另一名员工受伤。

3起纠纷主要是原有拉面馆经营者以“行规”为由对新开业的拉面馆进行阻挠甚至打砸而引发的民事和刑事问题。同时，部分人员将矛盾纠纷放到互联网上进行议论，引发了较大的涉及民族因素的网络舆情。当时正值国家就修改《城市民族工作条例》征求意见，全社会对涉及民族因素的问题高度关注。加之当时国内连续发生几起类似的矛盾纠纷，有的地方和部门对此类问题不敢管不会管，采取息事宁人的做法，甚至“花钱买平安”，助长了不良风气，这都给该市的处置工作增添了压力。一旦拿捏不好分寸，处置不当，很容易引发全国层面的网络舆情，甚至引起民族矛盾，影响社会和谐稳定。

二、主要做法

该市对拉面从业人员矛盾纠纷问题高度重视，虽然当时的舆情环境给处置工作带来很大压力，相关部门也缺乏应对舆情的工作手段和经验，但他们没有因此而迁就退让，第一时间明确了“是什么问题就按什么问题处理”的处置原则，成立由相关部门组成的工作组，在查清纠纷真相的基础上，坚持依法治理，同时运用教育、调解等方法，并密切关注舆情动态，妥善处置了矛盾纠纷，积累了经验，对做好城市民族工作特别是少数民族流动人口的服务管理工作进行了有益探索。

（一）及时查清纠纷性质，确定处置原则，为处置工作明确方向

纠纷发生后，该市相关部门立即开展工作，调查原因。发现引发3起矛盾纠纷的主要原因是部分拉面从业人员认为任何类似拉面馆的经营者必须遵循《自律公约》中“400米”距离的规定。其中，涉及纠纷的咸某将纠纷情况放到个人微博上，并迅速被各类论坛、微博、微信用户转发、评论，成为舆论炒作热点，对包括少数民族在内的广大人民群众造成舆论误导，形成了涉及民族因素的网络舆情。因涉及民族因素，相关部门对案情高度重视，经过认真研究，认为法律鼓励和保护公平竞争，维护经营者和消费者的合法权益，此类《自律公约》没有任何法律效力，不应成为干涉正常生产经营的借口。因此，该市认定3起矛盾纠纷虽然涉及民族因素，但都不是民族问题，是由少数群众不懂法或者不守法酿成的，本质上是由经营纠纷引发的民事和刑事问题，以及由个别人在网络上传播不实消息引发的网络舆情事件。鉴于此，相关部门果断明确了“是什么问题就按什么问题处理”的原则，要求不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题来处理。要按照刑法、网络安全法、治安管理处罚法等法律的具体规定处理，各管理执法部门要守土有责，严格执法活动。及时明确工作原则为处置工作指明了方向，给相关部门卸下了包袱，解决了“不敢管”“不愿管”的问题，成为成功处置问题的关键。

（二）严格落实工作机制，多部门相互配合，为处置工作提供保障

该市民族和宗教工作领导小组制定下发防范和处置涉及民族因素矛盾纠纷工作机制，明确了各级政府及相关职能部门的职责和任务，形成了纵向到底、横向到边的民族工作网络，要求各相关部门依据机制规定，强化责任意识，落实各自的职责和处置程序，对涉及违法违规的行为果断处置、依法打击。纠纷发生后，该市立即启动工作机制。统战、民族宗教、公安、网信、市场管理等部门按照要求密切配合，开展工作。统战部门牵头协调，民族宗教部门关注涉民族因素，发挥政策支撑保障作用，做好教育引导工作。公安部门及时出警，全面调查纠纷案件，确定纠纷的具体性质，根据情况果断采取调解或强制措施，防止矛盾纠纷进一步升级扩大。网信部门及时提供网络舆情实时情况，同时发布正面信息以正视听。通过此次密切合作，各相关部门进一步熟悉了民族政策，增进了对民族工作的理解，提高了处置涉民族因素问题的能力，客观上推动了各部门积极参与民族工作。与此同时，该市注重发挥少数民族流出地有关部门的作用，与流出地民族宗教部门签订了《少数民族流动人口服务管理跨区域协调合作机制协议书》，共同做好服务管理工作。纠纷发生后，第一时间发挥流出地驻该市办事处的作用，让他们参与到纠纷的处理过程中。流出地驻该市办事处制定了《致在省外经商穆斯林的倡议书》，声明个别经营户为了维护既得利益，私立行规，甚至发生打砸事件，影响社会稳定和民族团结，严重损害了广大穆斯林的形象。倡议大家要严格遵守国家的法律法规，用诚实守信、热情服务、辛勤劳动来发家致富、回报社会。这为矛盾纠纷的调处工作发挥了积极作用。

（三）坚持依法处置原则，综合运用多种手段，是做好处置工作的有效途径

在明确解决方案和指导原则后，该市有关部门在法律范围内、法治轨道上综合运用教育、调解等方法，依法、有序地对纠纷予以处理。相关部门首先明确涉及拉面经营的《自律公约》没有任何法律效力，故意阻挠他人合法经营的行为属违法行为。对没有造成实际损失或造成损失没有触及刑法的情况，出面进行协调，由双方协商解决，并明确禁止任何人以任何名义干预他人正常经营活动。对故意打砸他人店铺的行为，公安机关按照刑法、治安管理处罚法等法律的规定予以追究刑事责任，对2名当事人予以刑事拘留，1人取保候审，并对逃跑人员进行网上追逃。根据网络安全法对在网上宣传虚假信息的人员进行教育谈话，明确禁止散布不实信息，否则予以追究刑事责任。对扬言组织400人围堵派出所的威胁言论，办案人员明确表示相关部门已做好了应对工作。及时果断的依法处理对相关人员起到了极大震慑作用，确保了及时平息纠纷，防止事态进一步扩大。在依法处置的同时，该市注重加强教育引导工作。相关部门加强对少数民族流动人口在法律法规方面的培训，并自编教材，深入基层社区宣讲，让他们知法懂法守法。关注涉及纠纷人员的合理利益诉求，帮助他们解决实际困难，并通过流出地有关部门和民族宗教代表人士加强引导工作，打好感情教育牌。流出地工作组发挥了重要作用，在其中一起纠纷处置中，流出地工作组走访了32家拉面馆、召开8次座谈会、接待200多人次的访谈。多措并举的做法，既坚持了依法处置的原则，对涉案人员予以有效惩戒，向社会传递了正能量，又充分发挥了统战、民族宗教、流出地相关部门的积极作用，照顾了涉纠纷人员的利益诉求和情感需要，有利于避免处置工作留下后遗症。

（四）高度重视网上舆情，及时正面发声，为处置工作提供了较好的舆论环境

由于涉纠纷人员将很多不实的情况通过微博在互联网上扩散，使得该事件迅速成为舆论炒作热点，对纠纷处理产生了很大压力。对此相关部门密切配合，较好地控制住了相关舆情传播发酵，并重点对散布网络谣言和煽动性信息人员进行正面教育。同时，发布事件权威信息，进行正面引导。

该市通过妥善处置此次纠纷事件，产生了良好的成效，主要体现在以下五个方面：

一是发挥良好示范效应，净化了拉面行业营商环境。政府以实际行动诠释了法治精神，保护正常合法经营，向社会传播了正能量，在社会上起到了较好的示范效应。拉面行业营商环境得到根本好转，杜绝了以“行规”为由的各类恶性竞争甚至违法犯罪行为，深受拉面从业者欢迎。部分拉面经营者深刻认识到，不管是什么样身份的经营者都要遵守法律，他们同其他普通经营者一样，都属于平等的市场主体。

二是增进了对少数民族流动人口的了解，促进了民族团结。通过处置以及正面宣传工作，党政部门以及广大群众对少数民族流动人口有了更深入的了解，认识到他们进城务工经商的主要目的是增加收入，出现矛盾纠纷主要是跟民生问题息息相关。推动该市进一步了解关注少数民族流动人口最关心、最直接、最迫切的问题，加强服务管理工作。出台促进少数民族群众平等就业的政策文件，并在流动少数民族群众中进行创业就业培训，帮助他们拓展创业就业渠道；建立流动少数民族联络站，培育党员带头人和创业典型人员，支持少数民族流动人员加强自我管理。这进一步促进了民族间的融合交流，从而让城市更好接纳少数民族群众，也让少数民族群众更好融入城市。一些拉面馆经营者致富后不忘反哺社会，力所能及地参与社会公益活动。有一家拉面馆主动提出为辖区80岁以上有清真饮食需求的老人提供用餐优惠和免费送餐服务等，得到了社区居民的一致好评。

三是有效推动依法开展民族工作的步伐。由于民族工作的复杂性和敏感性，过去相关部门习惯以政策为依据、以行政管理为主要手段，开展民族工作和处置涉民族因素问题。随着经济社会发展，特别是少数民族人口向城市的流动，民族工作涉及面广、群众性强的特点愈发突出，以行政管理为主要手段的工作方式已很难适应当前工作形势，并产生诸多弊端。该市坚决依法处置此次纠纷，客观上推动了依法加强民族事务工作的步伐。

四是推动了各部门积极参与民族工作。民族工作复杂敏感，一直以来，凡是遇到与民族沾边的问题，各部门首先想到的是统战、民族宗教部门，“不愿管”“不会管”的情况时有发生。该市通过相关部门共同成功处置拉面馆纠纷，推动了相关部门对民族工作的了解，提高了处置涉民族因素问题的能力，进一步推动了各部门积极参与民族工作，初步形成各相关部门齐抓共管民族工作的良好局面。

五是为妥善应对涉民族因素网络舆情进行了有益探索。随着移动互联网迅猛发展，智能手机等终端迅速普及，网络已成为人们社交和意见表达的重要渠道。一些学者、公共知识分子、明星等开始更多参与网络讨论，大批意见领袖涌现。媒体平台多样性、信息源头分散性给工作带来很大挑战。应对处置网络舆情已成为相关部门共同面对的棘手问题。该市高度重视网上舆情，及时正面发声等做法为处置涉民族因素网络舆情进行了有益探索，提供了经验。

三、经验启示

1．必须坚持准确定性依法处置。在处理涉及民族因素的矛盾纠纷时，不能过度敏感，过分强调民族因素，一味从宽，甚至姑息迁就，要坚持严格执法、公正司法，是什么问题就按什么问题处理，不把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。凡属违法犯罪的，都要依法处理，不能以民族划线搞选择性执法。同时也要避免简单粗暴，忽视民族因素，引发新的矛盾纠纷。拉面经营矛盾纠纷等类似问题，虽然涉及民族因素，但大多是一般社会问题和治安问题，必须与民族问题严格区分开来，不能混淆。流入地政府管理部门要依照相关法律规章调解解决矛盾纠纷，坚决禁止一些人以所谓“行规”作为解决问题的依据。对于违法犯罪行为，必须依法惩处，坚决维护法律权威，不能因为当事人的民族身份而进退失据，更不能允许有些人以民族身份对政府抱团施压。

2．必须加强政策和法制宣传教育。民族工作复杂敏感，政治性、政策性强。涉民族因素纠纷的产生，一个很重要的原因是少数民族流动人口法律意识淡薄，在处置中有的干部吃不透政策，把不好分寸。结合该市的处置工作来看，加强政策和法制宣传教育是管长远的举措。要运用多种渠道和手段，在全社会加大中央民族工作会议精神宣传力度，帮助各族干部群众正确认识党的民族政策以及我国的民族问题，增强中华民族共同体意识，营造促进民族团结和交往交流交融的社会氛围。全面深入持久地开展民族团结进步创建工作，构建多位一体的教育平台，开展富有特色的群众交流活动，真正把少数民族流动人口服务管理工作作为民族团结进步创建工作的重要内容，加强评估、指导和督查。流入地要加强对各级领导干部的民族理论政策培训，特别是要加强对新闻媒体、窗口单位、服务行业的培训，提高他们的思想认识和工作水平。要把工作着力点放在社区，加强社区政策宣传和与流动人口密切相关的法律法规宣传，引导少数民族流动人口增强市民意识、法治意识，自觉遵守法律法规和城市管理规章，自觉运用法律武器维护平等权利和合法权益。流出地要担起更多的责任，把宣传教育工作做在前面，引导外出务工经商群众增强遵纪守法意识、市场竞争意识，完善相关行业自律行为，促进行业有序健康发展。

3．必须注重做好舆情工作。2019年1月25日，习近平总书记在十九届中央政治局第十二次集体学习时指出，没有规矩不成方圆。无论什么形式的媒体，无论网上还是网下，无论大屏还是小屏，都没有法外之地、舆论飞地。主管部门要履行好监管责任，依法加强新兴媒体管理，使我们的网络空间更加清朗。当前社会对涉及民族因素网络舆情的关注度空前提升。如何加强对网络舆情工作的预见性、时效性、针对性成为应对舆情工作的重点和难点。从该市的应对经验来看，可以在以下几个方面进一步加强工作：加大正面宣传引导力度。利用多种渠道，广泛宣传党的民族政策。利用官方网站、微博、微信等有针对性地回应社会关切，解释政策、澄清误解。完善涉民族舆情管理机制。积极构建跨部门工作协作和会商机制，完善舆情管理的措施办法。加强重点平台、重点人物的管理和引导。综合运用有关法律、法规、政策和组织纪律等多种手段，加强对自媒体的管理，从源头上减少有害信息传播。

4．必须坚持管理与服务并重。管理与服务是做好少数民族流动人口工作的两个重要方面，要坚持一手抓管理，一手抓服务，确保两手都要抓，两手都要硬。一方面要完善少数民族流动人口管理机制，将其总体纳入城市流动人口社会治理体系，由相关部门依法依规进行管理，将工作重心放在社区，注重日常管理，把问题处理在萌芽状态；另一方面要做好服务工作，依法保障少数民族群众的合法权益。关注少数民族流动人口的利益诉求，在不彰显民族身份、不扩大民族差异的前提下，对其中的特殊困难群体适当采取一些倾斜政策。相关部门有责任督促有关部门依法保障少数民族群众的合法权益，满足他们的合法诉求。

5．必须推动形成全社会齐抓共管的民族工作格局。要形成党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局。各地各相关部门要逐步推动民族工作社会化管理，充分调动和有效发挥方方面面的积极作用，形成做好民族工作的强大合力，共同支持和推动开展民族工作。要完善矛盾纠纷处置机制，拉面经营纠纷及类似问题涉及治安、工商、民族、宗教等，需各部门联合进行处置，要建立党委领导，公安、工商、民族宗教等部门配合的处置机制。坚持把少数民族群众的服务管理工作纳入整个社会治理总体框架中予以推进。涉及民族因素的非民族问题，民族事务部门主要在政策方面予以指导和协助，配合相关部门做好工作，而不是冲在一线。这样既提高了相关部门处理涉民族因素纠纷问题的能力，推动了民族工作社会化管理，又避免了矛盾纠纷被别有用心的人贴上民族问题的标签，酿成真正的民族问题。

【思考题】

1．加强服务和管理是做好少数民族流动人口工作的重要内容，具体工作中如何处理好依法管理与保障少数民族合法权益的关系？

2．如何推动实现全社会通力合作的民族工作格局？

3．如何完善相关法律来保障民族团结？