当今世界正在经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情冲击下的世界正在发生深刻变化，我国发展面临风险挑战前所未有。尽管推进新型城镇化取得了历史性突破和进展，但一些深层次矛盾和制度障碍尚未得到根本解决，新的问题短板还在不断显现。明者因时而变，知者随事而制。站在新的历史起点上，推动新时期新型城镇化健康发展，要求我们坚定信心、保持定力、系统谋划，坚持用全面辩证长远眼光分析形势，深刻把握世界主要国家城市化进程与规律，认真研究中长期我国城镇化发展的趋势特征，准确研判未来我国城镇化发展面临的挑战，全面分析当前我国城镇化进程中存在的突出问题，为科学谋划未来一段时期推进新型城镇化的目标、思路和任务奠定扎实基础，努力在危机中育新机、于变局中开新局。

世界主要国家的城市化实践表明，由农业为主的乡村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的城市型社会转变的城市化过程有其内在规律性特征。

一、城镇化是现代化的重要内容

世界城市的发展历史漫长，但在工业革命以前，受生产力水平所限，城市数量少、规模小，城市人口比重低、增长缓慢。18世纪中叶的工业革命启动了现代意义上的城市化进程。1760—1850年为世界城市化的兴起阶段，在这90年间工业革命的先行国家英国基本实现了城市化，即50%的人口生活在城市。但从全球看，城市化进程缓慢，1850年世界城市人口占总人口的比重仅为5.1%。1850—1950年的100年为欧美国家城市化快速推进的阶段，到1950年欧美国家的城市化水平大都超过了50%，基本实现了城市化。在20世纪50年代之后，世界范围内城市化进程加快，发展中国家在第二次世界大战后的经济快速增长成为城市化水平提高的重要推动力，到2007年，全球城市人口在总人口中的比重超过了50%，2018年世界城市化率达到55.3%（见图4-1）。

世界城市化进程表明城市化与工业化相生相伴、相互促进。工业化为人类生产提供了新的生产方式，创造出更丰富更多样化的物质产品，为一个国家或地区从传统农业社会向现代工业社会转变提供了物质保障、奠定了物质基础。在这一过程中，一方面，通过集聚大量人口和生产活动所产生的规模经济和集聚效应，降低了工业生产、流通等各方面成本，以及基础设施建设和公共服务提供的边际成本，促进了生产专业分工程度和全社会生产效率的极大提高；另一方面，通过人口集中形成了庞大市场需求，刺激了生产活动的大幅度增长。

当城市化进入中后期后，城市化的发展不再单纯体现为工业产值和就业比重的提高，而主要表现为服务业产值及就业比重的上升，服务业及新兴产业取代了传统工业成为经济社会发展的直接推动力。同时，城市化所形成的聚集效应使城市成为新知识和新技术的策源地，加快了知识和技术的交流与扩散，加速了技术创新与进步，推动着一个国家和地区在社会结构、制度变革、文化理念以及人们的生活方式等诸多方面持续发生深刻变化，进而从工业社会向信息社会和智能社会过渡。可以说，城市化是人类社会生产和生活方式的历史性变革，是实现现代化的重要基础和条件，是迈向现代化进程中不可逾越的历史阶段。

从世界一些主要国家的发展历程看，城市化水平较高的国家或地区未必都能实现现代化，但实现了现代化的国家或地区都完成了城市化，或者说没有哪个国家或地区能够在城市化水平不高的情况下实现现代化（见表4-1和表4-2）。

二、城市群和都市圈是城镇化发展到成熟阶段的高级空间组织形式

在城镇化进程的中后期，中心城市开始将生产要素向周边地区扩散，借助现代化综合运输网络和高度发达的信息网络，辐射带动周边地区发展形成经济联系紧密、空间组织紧凑、一体化程度高的“城市共同体”——都市圈。不断扩大的都市圈相互接连，区域内经济、交通、社会协同水平不断提升，城市之间经济联系和分工协作愈发密切，各自比较优势得到充分发挥，最终形成比城市各自为战更具乘数效应的新型生产力空间布局形式——城市群。在都市圈和城市群地区，中心城市与周围城市和区域进行各种生产要素的交流，使不同规模、不同等级的城市产业特色鲜明、职能各异、优势互补，通过规模和集聚效应，共同影响、控制和服务全国乃至全球经济社会发展。

从全球范围看，城市群和都市圈在承载世界人口和经济要素方面的作用快速提升。根据联合国《世界城市化前景》，人口超过100万的城市群或都市区中的人口占世界人口的比重，从1960年的14.1%上升到2018年的24.0%，提高了9.9个百分点。

从发达国家看，城市群和都市圈是人口和经济的主要载体。在美国，1920年共有58个大都市区[1]，人口占美国总人口的33.9%；到1940年，大都市区增加到140个，占全国总人口的比重上升为47.6%，即接近全国一半的人口生活于都市区；到1990年，大都市区数量增加为268个，人口达到2亿，占全国总人口的79.6%。以纽约为中心，包含波士顿、费城、巴尔的摩和华盛顿等主要城市的美国东北部大西洋沿岸城市群面积占美国总面积的1.5%，2015年人口占美国总人口的17%；2016年GDP达4万亿美元，占全美GDP比重超过20%，是全球实力最强的城市群之一。在日本，2014年面积仅占日本3.5%的东京都市圈承载了日本28.3%的人口和32.3%的GDP，占全国面积6%的太平洋沿岸城市群集聚了全国61%的人口和65%的工业产值（见表4-3）。

世界城市和区域发展规律表明，城市群或都市圈是一个国家或地区经济社会发展综合实力的集中体现，也是参与区域竞争的主力选手，可以有效带动经济总体效率的提升。一是凭借对于全国乃至全球生产网络关键节点集聚，对资本、知识、信息与技术等具有强大组织能力，并依托高度发达的交通和信息网络，成为要素集聚和信息传输的重要枢纽。二是凭借完善的创新、创业生态系统，在科技和产业革命浪潮中持续发挥先锋作用，是知识创造、科技发明、产业升级、业态培育的重要源头，是新制度、新模式的催生之地。三是凭借宽容多元的人文环境，成为各国优秀文化的熔炉。多种文化相互碰撞、交流与融合，促进了新思想、新理念的涌现，是先进思潮和观念的形成、传播和践行地。

三、推动城市可持续发展成为各国共识

随着城市规模不断扩大，城市系统越来越复杂，社会风险越来越集中在大城市。世界城市化的历史证明了这一点。人口和经济活动在城市空间上高度集聚引发的交通拥堵、环境污染、社会冲突等诸多问题成为许多国家和地区面临的普遍挑战。

在环境方面，19世纪中期英国工业革命快速发展过程中，以重化工为主的经济路线、集中的工业布局，以煤为主的工业能源、“先污染、后治理”思路等造成严重的光化学污染和海湾水污染，严重影响居民健康。在交通方面，伦敦市中心在20世纪中期集中了100万就业岗位，每日高峰时段进出中心城区人口超过100万，车辆超过4万辆，平均时速仅14.3公里。在巴黎，20世纪60年代在“适应小汽车发展”政策刺激下小汽车数量激增，环城高速在1973年开通后不久便陷入持续性拥堵。美国洛杉矶、韩国首尔在城市化高速发展阶段同样经历私家车集聚增长和大都市区道路容量增长有限的矛盾激化阶段，造成出行效率下降、雾霾天数增多和碳排放剧增等问题。在气候变化方面，在城镇化和工业化快速发展阶段，人均能源消耗和碳排放迅速增长（见图4-2）。1950年，在人口超过1 000万、城镇化率高于60%的发达国家中，美国（城镇化率64.2%）人均碳排放为15.97吨，英国（城镇化率79%）人均碳排放为9.89吨，德国（城镇化率67.9%）人均碳排放为7.30吨。相比之下，城镇化率50%～60%的国家碳排放较低。法国（城镇化率55.2%）人均碳排放量为4.83吨，荷兰（城镇化率56.1%）人均碳排放量为5.11吨，日本（城镇化率53.4%）人均碳排放量为1.24吨。

近40年来，各国逐步意识到，城镇化和工业化在塑造人类文明新高度的同时，对地球承载能力造成巨大压力。推动城市可持续发展，建设包容、韧性、安全、低碳的城市逐步成为各国共识。

在全球层面，1987年联合国环境与发展委员会发布《我们共同的未来》报告，提出“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”的可持续发展理念。1992年，在巴西里约热内卢联合国环境与发展大会上，183个国家、102位国家元首和政府首脑、70个国际组织通过27条原则，就可持续发展的道路达成共识。2000年，在联合国首脑会议上，全体191个成员国就消除贫困、对抗疾病，确保环境可持续、促进全球合作等领域的可持续发展达成共识，一致通过联合国千年发展目标。2015年，联合国首脑会议通过了涵盖17个可持续发展目标（SDGs）的《2030年可持续发展议程》，提出协调推进经济增长、社会发展、环境保护三大任务，为全球发展描绘了新愿景[2]。2016年，在联合国第三次住房和城市可持续发展大会上，各国一致通过了具有历史意义的《新城市议程》。该议程设定了城市可持续发展的全球标准，为全球在气候变化时代实现可持续发展目标提供了指导。

在国家和地区层面，发达经济体主要城市纷纷在新的规划和政策中落实可持续发展理念。英国是1999年《京都议定书》签订以后，世界上第一个承诺在2050年减少80%碳排量的国家。可持续发展也是伦敦应对城市资源短缺、气候变化的主要对策和推动城市发展模式全面转型的主动选择（见专栏4-1）。纽约和东京也将可持续发展作为城市发展的核心原则。美国纽约是全球第一个向联合国报告本地可持续发展目标进展的城市。纽约在2007、2011、2013年版城市规划提出的绿色、宜居和韧性主题基础上，于2015年推出主题为“一个纽约，建设强大而公正的城市”的城市规划。该城市规划认同联合国《2030年可持续发展议程》，全面对接可持续发展目标，提出兼顾增长、平等、可持续和弹性的四个行动原则。其中可持续原则旨在通过减少温室气体和废弃物排放、保护水和空气质量、清理棕地、增加公共开发空间等提高居民和未来世代生活质量。日本出台了《2020年东京奥运会可持续计划》，以“一起做得更好——为了地球和人类”为原则，提出了五大主题，即“迈向零碳”为核心的气候变化，“零废弃物”为核心的资源管理，“自然中城市和城市中自然”为核心的环境多样性，“弘扬多样性”为核心的人权、劳工和公平商业，“基于合作与平等的团结”为核心的参与、合作、沟通，确保东京奥运会以可持续方式举办的同时践行联合国“可持续发展目标”。

>>专栏　4-1

历次英国大伦敦规划对可持续发展理念的重视情况

在不同版本大伦敦规划的编制和修订过程中，可持续发展越来越受到重视，逐渐成为城市发展的总体原则。2004年伦敦规划中，提出将伦敦建设成为“可持续发展的样板城市”。2011年，提出“要按照最高的环境质量和生活质量标准建设伦敦，在应对气候变化的问题上，伦敦应当引领全球”。2016年《大伦敦规划》中提出“要建设成为改善提升本地和全球生态环境方面的全球引领城市，在应对气候变化、污染减排、发展低碳经济、资源节约和高效利用等方面做出全球表率”。在城市人居环境方面，伦敦重点提升环境品质，为所有居民提供优质的生活、工作和游憩空间。一方面，重点保障全体居民可持续发展的需求和公平使用各类公共资源的权利，尤其注重满足居民教育、医疗、社交等生活需求，大力增加保障性住房供应，提高交通设施的便利性和可达性。另一方面，通过最大化利用绿地、水系等开放空间，结合空间设计、绿化种植、街景设计，加强历史街区和文物建筑保护，构建城市绿色生态系统、改善气候条件、降低灾害发生，打造安全、便捷、包容且具有特色的城市宜居环境。在应对气候变化方面，伦敦致力于最大限度减少碳排放。具体措施包括：鼓励本地化、分散式的能源供应网络，提高可再生能源的比重；实施废物管理战略，增设废物处理设施，设置回收再利用系统；创新能源技术，在城市设计中融入可持续发展的理念，大力推广绿色建筑设计与绿色建材等。

未来一段时期，我国城镇化迈入增速放缓的中后期阶段，人口流动将更加多元复杂，城市发展方式将加快转变，城市群和都市圈发展渐趋成熟，城镇化呈现出新特征。

一、农村人口进城仍是大趋势，但城镇化增速逐渐放缓

习近平总书记指出，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移[3]。我国农村劳动力数量众多，大量的农村劳动力逐渐从农业生产活动中转移出来，并在城乡之间流动就业。改革开放以来，我国农民工规模持续增长，由1982年的0.06亿人增加至2019年的2.91亿人，年均增加770万人（见图4-3）。同时，我国进城务工农民工数量也大幅增长，截至2019年末达到1.35亿人。当前和今后一段时期，我国的人口流动和迁移仍将处于活跃期，农村人口进城仍是大趋势。综合有关研究机构对我国未来城镇化率的预测，到2035年我国城镇化率预计将达到70%以上，与2019年城镇化率60.6%相比，还将增加10余个百分点，新增城镇人口1.5亿人左右，农村人口进城趋势还将持续较长一段时间。

与此同时，受经济增长速度放慢、人口结构变化、城镇化发展阶段等因素影响，我国城镇化增速将逐渐放缓。2019年我国城镇化率达到60.6%，2015—2019年我国城镇化率年均增速达到1.13个百分点。根据诺瑟姆城市化规律曲线，我国城镇化发展已经进入了增速放缓的中期偏后阶段，城镇化发展速度将明显放缓。根据不同机构对未来我国城镇化水平的预测，未来15年我国城镇化率年均增速将由“十三五”时期的1.13个百分点下降为0.7～0.9个百分点。

二、人口流向趋于多元，流动结构更为复杂

当前，受区域经济结构的影响，我国人口流向呈现多元分化发展态势。通过分析2007、2012、2017年各省份人口流动变化情况（见表4-4），我国人口流动具有如下特征：一是人口净流入省份出现分化。在人口净流入省份中，上海、北京、浙江、天津、新疆等人口净流入量持续增加，而广东、江苏、福建、云南、青海等人口净流入量有所减少，与此同时，山东由人口净流入大省转变为人口净流出省。二是人口净流出省份总体呈现回流态势。在人口净流出省份中，陕西、湖北、重庆、湖南、安徽、四川等省份近5年净流出人口数量显著减少，而甘肃、河北、江西、广西、贵州、河南等省份人口净流出态势有所放缓，净流出人口增速显著放缓。内蒙古、海南、宁夏等省份由人口净流出转变为人口净流入地区。三是部分地区人口流动的近域化趋势在加强。2010年以来，外出农民工在省内流动占比逐年增加，2019年达到56.91%，比2010年的49.68%增加了7.23个百分点（见表4-5）。

随着各项改革的深入和社会主义市场经济体制的完善，未来一段时期分隔地区和城乡的“篱笆”“围墙”将会逐步拆除，人人平等、公平竞争、尊重个人选择的自由流动机制将会建立起来，这将促使未来人口流动更加活跃、更趋多元，流动结构更为复杂。经济欠发达地区人口向经济较发达地区流动、中西部地区人口向东部地区流动，仍将是未来二三十年区域人口迁移的主流。东部地区和中西部部分城市经济发展优势明显，就业机会众多、基本公共服务保障水平高，持续吸引大量的外来人口流入。

在这种基本格局下，将发生一些局部变化。一方面，人口向东部地区流动目的地可能会更加集中化，长三角、珠三角等地区人口持续流入态势明显。另一方面，随着中西部地区的加快发展，中西部地区人口回流趋势将持续，将由向少数几个省（市）回流变为向更多省（市）的“多元化”流动。此外，随着城市群、都市圈地区以及一些自然资源丰富、新的重点开发地区的加快发展，人口向这些地区流动的态势将会有所增强。

三、农业转移人口就业结构将愈加多元，就业能力不足成为制约进城的重要因素

随着我国农业转移人口市民化工作的不断推进，未来农业转移人口的工作环境将朝着越来越好的方向变化，就业形态将呈现多元化发展趋势，农业转移人口在城市的社会融合度将越来越高。

（一）农业转移人口的就业结构将愈加多元

当前，我国农业转移人口就业主要集中在制造业、建筑业、交通运输、批发零售、住宿餐饮、社会服务业等六大行业，2019年这六大行业集中了农业转移人口84.2%的就业（见表4-6）。根据有关机构预测，未来我国就业岗位需求增长较多的将是医护人员、教师、创意人员、技术专家等；与此同时，随着机器代人及产业升级转型发展，制造业、建筑业、交通运输、批发零售等岗位需求将呈下降趋势，农业转移人口的就业岗位将愈加多元。

（二）农业转移人口融入城市的意愿越来越强烈，但就业能力不足将成为落户城市的重要制约因素

据陕西省调查总队2019年对1 345名农民工在城市定居和落户意愿调查，39.9%的农民工有定居意愿，18.5%的农民工认为自己已在城市定居，共计58.4%；据2019年成都市调查队调查，有57.6%的农民工表示愿意在城市定居或已定居，说明农业转移人口定居城市的意愿较高。未来随着新生代农业转移人口比重越来越高，农业转移人口融入城市的意愿将越来越强烈。但同时也要看到，我国农业转移人口文化程度还较低，2019年初中及以下文化程度的农业转移人口占比高达72.3%，农业转移人口的就业能力远不能适应我国产业结构的转型升级，就业能力不足将严重制约农业转移人口落户融入城市。

四、城市群主体形态更加清晰，中心城市和都市圈成为增长引擎

城市群是城市的集聚体，它超越了城市内部的“专业化经济”和“多样化经济”，能够有效减少市场分割，产生“1+1＞2”的“城市群经济”效应。一方面，城市群内部大中小城市之间产业和功能的合理分工，会促使各城市有效发挥比较优势，通过优势互补提高整个城市群的要素利用效率。另一方面，它可以降低城市间各类恶性竞争带来的空间负外部性，使城市群整体的综合承载能力进一步提升。当前，城市群是当今世界城市化发展的主流和大趋势，也是我国城镇化空间的主体形态，已成为落实我国新型城镇化和区域协调发展的核心战略板块，所承载的人口和经济比重不断提升。

都市圈在各国及世界经济发展中起着枢纽作用，具有强大的国际辐射能力和区域引领作用。通过都市圈的发展，能够有效治理大城市病和实现中心城市高质量发展，同时也能够在都市圈率先形成同城化发展和城乡融合发展格局。进一步发挥城市群的主体形态和主体作用，紧迫任务是促进都市圈的形成和一体化发展。根据清华大学有关研究，以1小时可达范围测算，截至2018年底，我国“19+2”城市群内的都市圈以2.2%的国土面积集聚了21%的人口，创造了约30%的国内生产总值，是带动我国经济社会发展和参与国际竞合的主要载体。预计到2025年，都市圈城镇人口占城市群内城镇人口的比重将达到38%左右；2035年，该比重将进一步提高至44%左右。

五、城市发展方式进一步转型，市民诉求更趋多元

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展遇到了亟须解决与应对的许多新问题和新挑战，特别是城市建设存在着土地资源浪费、环境治理欠债较多、脱离资源和环境承载力的城市规模盲目扩张等严重问题。未来随着人民生活水平的提高，城镇居民对生态环境、健康、文化需求将持续增加，居民诉求表达将更加多元和迫切。

为此，2015年召开的中央城市工作会议以系统科学的创新思维，尊重城市发展规律，提出了推动中国城市发展方式转型的重大战略决策，要求坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。在中央城市工作会议精神的指引下，为满足市民日益多元的需求，我国城市发展方式将进一步加快转型。一是国家空间规划体系的构建，科学划定城市开发边界，将推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；二是以人为中心城市发展目标的转向，即人的美好生活所需就是城市发展所趋，将推动城市在资源和要素配置上“以人为中心”来考量，统筹把握好生产、生活、生态空间的内在联系，人民的生活品质将得到全面提升；三是城市宜居性将得到空前重视，以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳、智慧生态等理念正融入城市规划建设全过程，城市发展持续性、宜居性将得到显著提高，城市发展将更有温度，市民生活将更有质感。

当前，世界面临的不稳定性不确定性增加，世界经济增长乏力，贸易保护主义、孤立主义、民粹主义等思潮不断抬头。我国经济仍然面临复杂的内外环境和较大的下行压力，改革进入深水区，未来我国城镇化发展也面临着诸多挑战。

一、全球经济衰退、逆全球化抬头可能改变我国农业转移人口流向和城镇化空间格局

当前世界经济低迷，逆全球化思潮抬头，不稳定性、不确定性大大增强。我国曾经的出口导向优势减弱，参与国际产业分工也面临调整，对农业转移人口流向和城镇化空间格局产生影响。

（一）全球经济正面临严重衰退，以保护主义、孤立主义为代表的逆全球化思潮抬头

近年来，世界经济增速开始放缓，2018年为3.6%，2019年为2.9%。2020年新冠肺炎疫情在全球范围内的蔓延更是加快了全球经济衰退的步伐（见专栏4-2）。世界银行在2020年6月8日发布的《全球经济展望》报告中称，“受新冠病毒大流行影响，2020年全球GDP可能会收缩5.2%，是自‘二战’以来全球经济经历的最严重衰退，也是近150年来第四次严重衰退。此外，全球90%以上国家的人均GDP都将收缩，这是自1870年以来的最大收缩”。在全球经济增长低迷的形势下，以保护主义、孤立主义为代表的逆全球化思潮明显抬头，中国经济增长面临着很大的外部压力，将对城镇化进程产生一定影响。

>>专栏　4-2

国际组织对世界经济和贸易增长的预测

世界银行在最新的全球经济展望报告中表示，发达经济体2020年产出预计将萎缩7.0%，而新兴市场经济体将萎缩2.5%，创自1960年有汇总数据以来的首次萎缩。90%以上的国家人均产出将收缩，是1870年以来最大比例。

国际货币基金组织（IMF）2020年4月发布的《世界经济展望报告》预计，2020年全球经济将萎缩3%，新冠肺炎疫情将造成2020年和2021年全球GDP累计损失约9万亿美元。

联合国2020年5月发布的《2020年中期世界经济形势与展望》报告预计，2020年世界经济将萎缩3.2%，是20世纪30年代大萧条以来最严重的经济衰退，同时预计2020年世界贸易将收缩近15%。

世界贸易组织（WTO）预计2020年全球货物贸易将下跌13%～32%，萎缩幅度可能超过国际金融危机时水平。

——世界银行《全球经济展望》、商务部综合司和国际贸易经济合作研究院《中国对外贸易形势报告（2020年春季）》

当前，西方国家强化贸易保护主义，除反倾销、反补贴等传统手段之外，在市场准入环节对技术性贸易壁垒、劳工标准、绿色壁垒等方面的要求越来越苛刻，由征收出口税、设置出口配额等出口管制手段引发的贸易摩擦越来越多。我国多年来连续成为世界上受到反倾销反补贴调查最多的国家。我国的外贸发展面临严峻挑战，出口贸易对国内经济拉动的作用明显下降，2020年一季度，货物和服务净出口下降造成GDP下降1.0个百分点。2010—2019年货物出口总额和净出口额占GDP的比重分别由26%、3%下降到17.4%、2.9%（见图4-4）。全球经济衰退风险上升的大背景下，以外贸拉动经济增长、承载农业转移人口就业的城市受到很大影响。特别是东部沿海地区外贸依存度较高的城市将受到较大冲击，吸纳农业转移人口就业的能力也会降低，可能导致外出就业的农业转移人口返乡回流，也意味着城镇化空间格局会出现变化。

（二）全球产业链变化对城镇化空间格局产生影响

逆全球化抬头可能减少全球产业链对我国的依赖。一些国家筹划撤出本国企业在我国的生产线，比如，日本经济产业省的经济刺激计划中推出了价值2 435亿日元的“改革供应链”的项目，其中90.3%用于资助日本企业将生产线从中国转移回日本本土，9.7%用于资助日本公司将生产从我国转移到其他国家以实现生产基地多元化。过去，建立在劳动力成本低廉优势和发达国家劳动密集型产业向外转移机会基础上的大规模出口和外向型经济，曾经是我国经济高速增长、城镇化快速发展的重要推动力。沿海地区劳动密集型产业发达，吸引了很多农业人口外出务工，近年来，随着我国劳动力等生产要素成本不断上升，部分劳动密集型产业也开始向外转移，除了向东南亚等地区转移外，一些劳动密集型产业也开始在中西部地区寻求发展空间。产业变化带来就业变化，沿海地区农业转移人口的就业空间将受到一定程度的挤压，而接纳产业转移的中西部地区将获得更多的就业机会，吸纳更多农业转移人口。

二、经济增速放缓将降低城镇化发展速度

当前，我国经济下行压力加大，经济增长呈现速度放缓的态势，农业转移人口的就业将受到较大的影响，城镇化速度也将面临下降的挑战。

（一）经济增长速度放缓趋势显现

2000—2019年，GDP增长速度在2007年达到最高值14.2%，此后，GDP增速进入下行区间，2007—2019年的12年间，GDP增长速度下降了约8个百分点。特别是近两年来，季度GDP增长率由2018年第一季度的6.9%持续下降到2019年第四季度的6%。受新冠肺炎疫情影响，2020年经济下行压力显著加大。从经济增长与城镇化的国际规律上看，在城镇化进入成熟阶段前，经济增长较快时期，城镇化率也保持较高增速；当经济增长速度呈现放缓趋势时，城镇化率的提高速度通常也会减慢。从国内经济增长速度与城镇化提高速度的经验来看，2000—2019年，城镇化率提高速度与GDP增速的比值在0.11～0.19之间波动（见图4-5），可见GDP增长速度每变化1个百分点对应的城镇化率的变化值相对稳定。当GDP增长速度持续放缓的时候，城镇化速度总体上也将呈现减缓的趋势。

（二）经济增长速度放缓导致城镇吸纳就业能力下降

随着经济增速放缓，就业吸纳能力受到影响，农业转移人口就业增速放缓。2014—2019年就业增长速度呈现持续下降态势，从2014年的0.36%下降到2019年的-0.15%，2018—2019年就业人员总数连续两年减少，降至7.75亿人（见图4-6）。2019年外出农民工增长速度0.9%，比2011年增速（3.4%）下降了2.5个百分点。在经济下行压力下，过去城镇化快速发展所依赖的劳动力低成本增长模式更加难以为继，城镇化发展面临的约束加大，农业转移人口进城的速度将减缓，城镇化速度也将降低。

三、产业结构调整和新经济发展改变城市竞合关系

产业结构调整符合城市发展的基本规律，也是推动经济高质量发展的必然要求。随着城镇化进程的深入推进，现代服务业逐渐取代制造业成为推动城镇化的主动力。新经济、新业态、新动能不断涌现，一些城市抓住机遇，实现了崛起，但是还有一些城市出现衰退，城市竞合关系发生改变。

（一）部分城市在产业转型升级中面临衰退风险

一些城市面临人口持续减少的严峻情况，1/6的城市行政区常住人口减少，1/7的城市城区常住人口减少。特别是一些中小城市传统产业比例高，转型困难，经济发展乏力，人口流失形势严峻。99%的人口减少城市是中小城市。2010—2016年行政区常住人口减少的112个城市中，城区常住人口100万人以上的大城市只有1个。其余都是城区常住人口100万人以下的中小城市。城区常住人口减少的90个左右城市中，几乎都是中小城市。东北地区的一些城市，特别是资源枯竭型城市，产业转型阵痛凸显，接续替代产业培育步伐缓慢，也减弱了产业对就业的带动能力。在行政区常住人口减少的112个城市中，位于东北地区的城市多达57个，占东北地区城市总数的比例高达63%，占人口减少城市的比例高达51%，所减少人口多数流向东部地区城市。

（二）新经济发展加剧了城市间的分化

城镇化实现了人口在城市的高度集聚，也形成了对科技产品的巨大需求，进而推动技术变革，让城市成为创新的增长空间。新型技术手段与城镇化的结合更加紧密，满足了城镇化进程中人口的多元化需求。一部分城市人口规模大，集聚效应强，新经济发展产生规模效益，形成了新动能，既提升了城市服务水平，也促进了城市经济发展。然而，仍有部分城市治理理念不先进、治理体系不健全，部分城市对新经济模式发展缺乏有效应对手段、创新能力和动力相对不足、竞争力减弱。另外，机器换人、人工智能等技术进步趋势对劳动力的就业技能提出更高要求，劳动者技能与岗位需求不匹配的问题凸显，这也将深刻影响城镇就业吸纳能力和就业结构，使得农业转移人口进城面临挑战。

四、区域经济格局进一步分化对优化城镇化布局带来新挑战

当前，我国区域发展出现了一些值得关注的新情况新特点：区域经济发展分化态势明显，发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。

（一）区域经济发展呈现分化态势

经济增长速度呈现西快东慢、南快北慢的特征。2019年中部和西部地区GDP增长速度分别为7.3%和6.7%，分别比东部地区高1.1个和0.5个百分点，而东北地区的GDP增速仅为4.5%。分省份看，2019年GDP增速快于8%的只有4个省份，其中：中部省份1个，西部省份3个（见图4-7）。从西部的12个省份看，西南的四川、云南、贵州、西藏等省份的GDP增速高于西北的宁夏、甘肃、新疆、青海、陕西和内蒙古等省份的GDP增速。

经济增长呈现分化的同时，城镇化增长速度出现分化。在31个省份中，城镇化速度超过1个百分点的有13个，其中：东部2个，中部5个，西部6个，而西南的四川、贵州的城镇化增速超过了1.5个百分点（见图4-8）。

（二）城市群人口增长格局对城镇化格局产生较大影响

我国城市群发展水平差异较大。东部沿海地区的京津冀、长三角和珠三角三大城市群，以5.1%的国土面积，集聚了近25%的人口，创造了近40%的GDP。中西部及东北城市群发展相对滞后，一些西部省会城市经济体量偏小，整体辐射带动作用不足，像兰州—西宁城市群人口不到2 000万，宁夏沿黄、天山北坡城市群人口不到600万。区域经济分化将导致人口进一步向优势区域集聚，可能加剧中西部及东北部分城市群集聚经济和人口的难度。

五、老龄化社会到来对城市发展提出诸多新命题

（一）人口老龄化加速将减弱城市创新活力和动力

习近平总书记强调，我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快[4]。2019年，中国60岁以上人口占比和65岁以上人口占比分别达到了18.1%和12.6%，超过了国际上对老龄化的标准（见专栏4-3）。预计到2025年和2030年，60岁以上人口和65岁以上人口占比将进一步提高到20%和25%，老龄人口增加到3亿和3.6亿。

>>专栏　4-3

国际组织关于老龄化的标准

1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着这个国家或地区进入老龄化。

1982年维也纳老龄问题世界大会确定，60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化。

世界卫生组织（WHO）定义，一个国家65岁以上的人口占总人口的7%以上即称为老龄化社会（aging society），达到14%即称老龄社会（aged society），达到20%则称超老龄社会（hyper-aged society）。

——《当超级老龄化遇到超级城市化》，《社会科学报》第1556期

（二）人口老龄化限制了劳动力充足供给

2019年全国农民工总量达到2.9亿人，平均年龄为40.8岁，相比2008年的34岁，有较大幅度上升。2019年50岁以上农民工占比为24.6%，比2010年提高了11.7个百分点，提升幅度较快（见图4-9）。农民工年龄结构“年轻化”优势逐步减弱，意味着农民工中青壮年劳动力供给逐步减少，这不仅会减弱城市创新活力和动力，也将对依靠低成本劳动力推动经济快速发展的传统模式提出挑战。

（三）人口老龄化给城市服务、治理和建设提出了新要求

伴随老龄化的不断加深，老年人对于医疗保健、康复护理等服务的刚性需求日益增加。中国有近1.9亿名老年人患有慢性病，失能、部分失能老年人4 000多万。老龄化使得当前养老和健康服务的供需矛盾更加突出，明显加大了社会保障和公共服务压力。老龄化背景下，社会治理重心将向基层社区下移，治理难度加大。老龄化进程与城镇化、家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期各类矛盾相交织，流动老人和留守老人规模不断增加，越来越多的家庭面临照料者缺失的问题。适应老年人对服务和产品的多样化需求，对城市设施的适老化改造建设、对塑造具有良好的康养和居住空间的城镇空间也提出了新要求。

在我国城镇化快速发展过程中，不同区域、不同层级和规模的城市城镇化发展水平还不均衡，部分东部沿海地区和一些特大超大城市城镇化水平已经进入成熟阶段，而中西部地区城镇化发展还不充分。农业转移人口市民化质量、城市群和都市圈一体化水平、城市规划建设水平不高，城镇化转型缺乏激励机制，城市治理机制不健全等问题必须高度重视并着力解决。

一、户籍制度改革未完全落地，农业转移人口市民化质量不高

2019年，我国常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率却只有44.38%，仍有大量在城市就业居住的农业转移人口尚未落户。新冠肺炎疫情暴发初期正值春运，大规模的人口流动加剧了病毒的传播，有些地方将外地人视为“隐患”，把非户籍和无自有房产者拒之于外，导致流动人口进退两难、无家可归，进一步凸显了加快推动农业转移人口市民化、提高市民化质量的紧迫性。

（一）农业转移人口落户门槛仍较高

一方面，部分城市面向普通劳动者的落户限制仍然较多。相较于受地方政府关注的人才引进，农业转移人口市民化“玻璃门”“暗门槛”现象仍然存在。一些要求全面放开落户限制的地区仍然存在限制落户政策，在落户条件上对购房、学历等条件要求较高，一些特大城市及外来人口密集地区以“指标分值+落户指标”构筑农民工落户的高门槛，存量农业转移人口户口问题难以解决。另一方面，部分就地转户农业转移人口市民化质量不高。在就地转户农业转移人口中，有很大比例是因城乡属性调整及城中村改造等转为城镇户籍，并未改变原有的生产生活方式，仍不能真正享受到城镇的公共服务、办事便利。

（二）居住证未能根本解决常住人口基本公共服务均等化问题

《居住证暂行条例》的实施，保障了居住证持有人享有6项基本公共服务和7项便利。但在一些城市，未落户常住人口无法享受除此之外的更多基本公共服务，与城市居民比较还有一定差距。另外，有些地方居住证管理和配套政策不完善，居住证申领条件存在“隐性限制”，持有人用居住证享有服务无法实现无缝对接。从中长期来看，居住证制度尚不能从根本上保障农业转移人口享有均等的公共服务，如何与户籍制度衔接也亟待破题。

（三）农村“三权”退出机制不健全影响落户意愿

农村相关权益保障机制还不健全，农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益资本化和退出通道不畅，很多农民因担心失去农村土地权益而不愿意进城落户。根据近年来有关调查研究和2019年访谈情况，农民工愿意在城镇落户的比例不到1/4，远远低于在城镇定居的意愿。尤其是老一代农民工乡土情结浓厚，对取得城市户籍后农村“三权”是否会变存在担忧，导致不愿意落户。

二、公共资源分配方式滞后，城镇化转型缺乏激励机制

农业转移人口市民化的相关体制机制不完善，配套政策落实不到位，对城市吸纳更多农业转移人口激励保障力度不够。

（一）公共资源分配与人口转移不匹配

我国财政转移支付、城镇建设用地指标、机构编制等仍根据城市等级和户籍人口分配，对常住人口因素考虑较少，人口流入多的城市为非户籍农业转移人口提供子女教育、医疗保障、住房保障等面临较大压力。大城市或流入人口较多城市公办学校普遍面临校舍狭小、用地紧张、教师编制不足等问题，公办医院尤其是一些专科医院床位不足，医生编制短缺，人才队伍难以充实。同时，一些人口流入较多的城市保障性住房数量有限，申请前置条件较多，外来人口很难申请成功，2018年进城农民工中租赁公租房的仅占1.3%、自购保障性住房的仅占1.6%。

（二）“人地钱挂钩”政策作用未充分发挥

一方面，“人钱挂钩”力度不够，中央和省级财政农业转移人口市民化奖励资金总体较少。2019年，有1 400多万农业转移人口落户城镇，国家下达中央财政市民化奖励资金300亿元，人均仅2 100元，其中落户人数最多的省份获得中央财政市民化奖励资金25.82亿元，新落户农业转移人口人均仅为1 100多元，占当地市民化成本的比例较小，对城市政府的激励作用不大。另一方面，“人地挂钩”不紧密，一些省份新增建设用地指标主要对应的是重大建设项目，没有与城市新增农业转移人口数量相匹配。

三、城市群治理机制不健全，一体化水平不高

城市群和都市圈内部，各城市按照行政区进行管理，与经济区的范围不完全吻合，城市群一体化发展处于初级阶段，加之行政区划调整相对滞后，协同治理的体制机制尚未建立，要素资源的高效配置受到较大掣肘。

（一）城市群一体化程度不高

城市群和都市圈是城市之间经济和市场联系不断深化形成的。在特定区域，以超大或特大城市为核心，依托地域毗邻、经济相融、文化相通等条件，形成了一些横跨不同省份、市域行政区域的城市群，通过城市群内部不同城市功能的有效分工、资源的高效利用，实现规模聚集效应。但我国城市群的发展，由于受“行政区经济”的影响，各个城市发展各自为政，行政壁垒严重，规划政策协调难度大，阻碍了资源要素的自由流动和跨地区的经济合作，导致城市群一体化程度不高。城市群内部基础设施建设衔接不足，“断头路”仍然很多，共享共建合作难度大。城市间尚未形成合理的功能分工，产业同质化竞争比较严重。基本公共服务一体化虽然在制度上出台了一些配套政策，但落实起来困难较多。区域生态环境保护形势较为严峻，环保一体化进程有待加快。

（二）行政区划设置与城镇化进程不相适应

一是城市数量与城镇人口规模不匹配。2019年，我国仅有684个设市城市，还有2万多个建制镇，很多镇的人口达到甚至超过了一些城市的水平，却仍然实行镇级行政管理体制。二是行政区划设置滞后于人口的空间分布趋势。改革开放以来，人口从内地流向沿海，从中小城市向中心城市辖区集中，极大地改变了人口分布格局。但是，传统的以行政区划为主导的公共服务供给机制给人口集中流入地区解决公共服务供给带来挑战。三是以行政区划边界为基础的城市管理体系固化了地区间、城市间的利益关系，导致地方保护和恶性竞争，阻碍城市群和都市圈一体化发展，降低了资源要素利用效率。

（三）城市群治理机制不健全

城市群一体化发展加强了城市间政治、经济、社会、文化、生态等多领域合作，但一体化的深层次问题尚未真正触及，城市群治理机制还不健全，制度瓶颈仍是很多城市群一体化发展的最大制约，规划不协调、一体化机制执行力不强、利益协调分配机制缺乏、政府间合作协议约束力较弱、政策法规难以对接等问题普遍存在。

四、城市发展理念滞后，城市规划建设水平不高

城市建设理念更新不及时，规划建设水平还存在明显不足，“城市病”普遍存在，环境污染、交通拥堵、停车困难等问题比较突出。

（一）城市发展理念滞后

在城市发展中，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城，盲目扩张、“逢雨必涝”等现象屡见不鲜。部分城市一味“大拆大建”，不重视城市发展的可持续性。对新型城市建设理念认识不够充分，创新城市、智慧城市、韧性城市等先进理念没有得到重视和落实。

（二）城市规划建设水平不高

城市规划的总体约束性和前瞻性还不强。城镇建设内容与居民需求错位，教育、卫生、文化、体育等基本公共服务不配套，给市民带来极大不便。一些城市建设风格单调，缺乏特色；一些城市贪大求洋，追求视觉效果；一些城市漠视历史文化保护，毁坏城市古迹和历史记忆；建筑市场混乱和建筑质量低下等问题比较严重。

（三）城市对安全健康生态问题不够重视

很多城市规划和建设缺少对突发公共卫生事件的关注和重视，建设运营维护标准无法有效防范和应对重大公共卫生事件，城市公共空间和公共设施规划建设没有充分考虑应对卫生健康事件的潜在需求。城市规划和建设中普遍存在应急标准缺位、安全意识不高、系统性不足等问题。许多城市提出建设生态城市口号，但思路却是大树进城、开山造地、人造景观、填湖填海，只追求视觉效果，忽视真正的生态效益。

五、城市治理机制不健全，处理突发事件能力不足

随着城市规模快速扩张和城镇人口快速增长，城市治理难度和社会风险越来越大，城市政府缺乏对社会治理的前瞻谋划，现代化治理能力不足，突发安全事件时有发生。

（一）城市治理体系不健全、机制不顺畅

一些城市管理缺少系统设计，权责划分不清晰，“多龙治水”乱象依然存在。同时，城市欠缺高效预防和应对自然灾害、疫情险情、重大公共事件的制度体系和工作机制，在面临重大传染疾病、火灾、坍塌等公共安全突发事件时反应迟缓、应对不当，甚至影响社会稳定。

（二）行政力量占主导、社会组织缺位，以市民为核心、多元共治的格局尚未形成

基层政府资源缺乏，服务意识薄弱，管理能力不强，专业化不足。社会组织发育不充分，可持续发展能力不足，治理参与度有限。人民群众参与渠道不畅，没有得到有效的动员和组织，多元主体共同参与社会治理的活力没有得到充分释放。

（三）现代技术手段运用不够，城市治理精细化不足

很多地方智慧城市建设停留在基础设施建设或者政务平台建设上，缺少便民的智慧化应用。部门间各自开发建设的平台难以整合，数据分析及应用存在“孤岛化”现象，大数据指导城市治理的效益没有得到充分发挥。很多城市在新冠肺炎疫情防控期间仍主要沿用人工加网格的方式，治理范围有限、效率低下。

六、城乡发展不平衡，以城带乡作用尚未充分发挥

我国城乡关系正在发生新的变化，城乡融合发展的趋势正在显现，但由于城乡发展差距较大，体制机制改革滞后，阻碍了城乡深度融合发展进程。

（一）城乡发展差距较大

乡村底子薄、发展滞后，城乡居民收入差距较大。2019年，农村居民人均可支配收入仅为城镇居民的38%。近年来，城乡收入比缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。现代化农业产业体系尚不健全，生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业的产业链条短、附加值低、竞争力弱，农业农村经济增长仍然相对滞后。

（二）城乡公共资源配置仍不合理

农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多，短板依旧突出。城乡基础设施一体化水平还不够高，基本公共服务均等化水平仍存在较大差距。比如，城市污水、生活垃圾处理率分别是95%、97%，而农村仅为22%、60%。城市每千人卫生技术人员数为10.9人，农村仅为4.6人。城乡教育在学校布局、师资力量、设施配备上不均衡，乡村人口受教育水平和教育质量低于城市居民。

（三）城乡要素流动仍然存在障碍一是城乡劳动力自由流动限制仍然较多。从城市看，相当一部分具备落户条件的农业转移人口无法在城镇落户，也无法平等享有城镇基本公共服务。从乡村看，农村仍相对封闭，城市居民落户乡村面临严格限制。二是城乡统一的建设用地市场尚未建立。农村土地无法通过市场充分流转，土地增值收益在城乡之间分配不合理，导致农民和村集体的利益难以保障。三是城乡金融资源配置严重失衡。农村金融服务供给严重不足，城乡金融网点占有率和覆盖率差距较大，资金价格不平等，贷款难、贷款贵等现象长期存在，农村征信体系缺乏，农业经营性主体信贷可获得性较差，投融资环境不理想。

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[1]大都市区是美国的一种统计标准，指一个大的人口核心及与这个核心在社会经济方面高度一体化的接临社区的组合。

[2]《坚持可持续发展　共创繁荣美好世界——在第二十三届圣彼得堡国际经济论坛全会上的致辞》（2019年6月7日），《人民日报》2019年6月8日。

[3]《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日），《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第162页。

[4]在十八届中央政治局第三十二次集体学习时的讲话（2016年5月28日），《人民日报》2016年5月29日。