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（一）统筹京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展，打造三大世界创新增长极，引领东部沿海经济带发展
2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上发表重要讲话，明确指出，新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。[1]这为“十四五”时期推动实施区域发展战略提供了根本遵循和明确指引。
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。要继续以四大板块为基础，以重大区域发展战略为引领，更好发挥中心城市和城市群作用，建立更加有效的区域协调发展新机制，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻习近平总书记关于区域发展战略的重要论述，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展要求，以供给侧结构性改革为主线，立足各地区比较优势，完善区域政策体系，把握从差别化到精准化、从面上覆盖到点上发力的政策需求，科学合理确定不同区域的发展任务，建立更加有效的区域协调发展新机制，以京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长江三角洲区域一体化发展等为引领，以长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展为依托，以农产品主产区、重点生态功能区为保障，统筹西部、东北、中部、东部四大板块发展，加快形成优势互补高质量发展的区域经济布局。
习近平总书记指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。[2]为此，在推进区域发展工作过程中，要把握以下五个方面原则。
尊重经济规律，要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，推动形成全国统一大市场，打破地区分割和利益藩篱，引导资源要素按照市场需求高效配置，切实提高区域发展效率。尊重自然规律，要把人的发展融入自然界的大系统之中，顺应人地关系自然演化过程，深入推进生态文明建设，践行绿水青山就是金山银山的理念。尊重社会规律，要更加注重包容性发展，推动欠发达地区加快发展，满足人民日益增长的美好生活需要。
各扬所长，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用。生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。要支持粮食主产区发展，扩大粮食主产区储备加工能力，为保障国家粮食安全作出贡献。要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定。
发挥重大区域发展战略实施的引领作用，持续优化区域、陆海空间关系，促进东中西协调、南北方互动和陆海统筹发展，深化发达地区和欠发达地区合作，强化重大区域发展战略融合发展，优化区域分工协作格局，促进不同区域新旧动能协同转换，全国一盘棋统筹资源要素配置，实现区域梯级联动、合理分工、协调互补和共同发展。
从我国区域间发展条件差异很大的实际出发，由依托区域板块转向培育经济板块，由以行政区为基础转向以类型区为基础，细化和优化区域政策单元，提高区域政策的精准性，制定差异化区域政策，引导各地区依据比较优势，精准发力，拉长长板，精干主业，把优势做强、强项做大，提升竞争力，引导各地区探索各有所长、富有地域特色的高质量发展路子。
践行以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，着力保障和改善民生，紧扣基本公共服务均等化目标，实施区域协调发展战略，补齐城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板，缩小基本公共服务差距，使各地区群众共享发展成果。
坚持问题导向、目标导向和结果导向相结合，发挥重大区域发展战略实施引领作用，力争到“十四五”时期末我国区域发展不平衡不充分问题得到进一步缓解，区域协调发展再上新台阶。
京津冀、长三角、粤港澳大湾区引领全国高质量发展。京津冀协同发展深入推进，北京非首都功能疏解取得突破性进展。长江三角洲区域一体化进程加快，各领域高质量一体化发展再上新台阶。粤港澳大湾区建设有力推进，香港、澳门更好地融入国家发展大局。长江经济带建设取得显著成效，黄河流域生态保护和高质量发展取得阶段性进展，长江和黄河母亲河得到充分休养生息。
按照客观经济规律调整完善区域政策体系，区域战略、规划和政策举措进一步优化，基本建立健全区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制等，区域合作机制、互助机制进一步完善，区域市场一体化发展机制和区际利益补偿机制取得突破性进展，区域政策在国家宏观调控体系的功能作用进一步凸显。充分发挥各地区比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。
各地区比较优势得到更好发挥，各类要素合理流动和高效集聚，创新发展动力进一步增强，区域发展新动能基本形成，高质量发展的动力系统加快构建，积极探索走出一条符合地方特色和实际的高质量发展路子。四大板块和南北相对差距逐步缩小，区域发展差距保持在合理区间内，区域发展的协调性持续增强。重大区域功能平台深化改革、扩大开放，成为区域经济发展的新引擎新示范。
发达地区和欠发达地区之间合作深化，东部沿海产业有序向中西部和东北地区转移，一批关系欠发达地区发展的交通、能源、信息等基础设施项目有力实施，中西部和东北地区的内生发展动力进一步增强，各地区居民就业岗位供给得到充分保障，相对落后地区公共服务水平显著提升，各地区基本公共服务均等化程度大幅提高，基础设施通达程度进一步提升，人民基本生活保障水平差距显著缩小。
党的十九届四中全会提出要构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。从我国区域经济发展特点看，中心城市和城市群等优势区域具有高效的资源要素配置效率和强大的经济发展活力，是经济增长的动力源和增长极，相比之下农产品主产区、重点生态功能区以及特殊类型地区集聚人口和经济要素的能力有限，相应地应注重在保障国家粮食安全、生态安全等方面发挥作用，走特色高质量发展路子。因此，应以因地制宜高质量发展为主题，推动形成主体功能凸显、比较优势彰显的区域经济布局。
要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，聚焦雄安新区和北京城市副中心两翼建设，调整区域经济结构和空间结构，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理大城市病的优化开发模式。一是积极稳妥有序疏解北京非首都功能。坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力，稳妥有序推进实施。研究构建北京非首都功能疏解政策体系，统筹兼顾各方利益，形成引导和倒逼效应。二是高标准高质量建设雄安新区。严格落实雄安新区有关规划，聚焦启动区、起步区，推进重大工程项目和公共服务配套建设，努力打造北京非首都功能疏解集中承载地、高水平社会主义现代化城市、推动高质量发展的全国样板。三是深入推进北京市城市副中心与河北省北三县协同发展。加快推进北京城市副中心建设和功能布局，提升北京市通州区和河北省三河、大厂、香河三县市协同发展水平。推进北京中心城区空间与功能优化，提升中心城区行政管理效率和为中央政务服务职能。四是深度推进重点区域协同发展。支持天津滨海新区传统产业转型升级和高端制造业发展壮大，推动天津港打造世界一流的智慧港口、绿色港口，加快张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。五是大力推动改革开放创新。加快北京全国科技创新中心建设，推进天津、河北协同创新平台建设，贯通京津冀科技成果转化产业链条。加快区域产业转移和优化升级，打造国际前沿技术和产业发展集群。推进京津冀统一市场建设，提升区域对外开放水平。六是加快完善区域一体化综合交通网络体系。加快推进京津冀城际铁路建设，构建“轨道上的京津冀”。进一步提高京津冀机场群、港口群协同合作水平。七是持续加强生态环境协同治理和保护。打好蓝天、碧水、净土保卫战，增加清洁能源供应，调整能源消费结构，持之以恒推进京津冀地区生态建设，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。八是加快提升基本公共服务均等化水平。促进京津优质教育医疗资源向河北延伸，推动文化旅游资源一体化开发利用。发挥好京津对口帮扶机制的作用，巩固扩大河北省脱贫成果，建立健全脱贫防贫长效机制，提高可持续发展能力。
推进粤港澳大湾区建设是丰富“一国两制”的新实践，国际上没有先例。要坚持“一国两制”、依法办事，密切内地与港澳的交流合作，提升国际竞争力，汇聚全球创新要素资源，将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群，成为我国高质量发展的典范，辐射带动中部、西南地区发展。一是建设充满活力的世界级城市群。依托香港、澳门作为自由开放经济体和广东作为改革开放排头兵的优势，继续深化改革、扩大开放，在构建经济高质量发展的体制机制方面走在全国前列、发挥示范引领作用，加快制度创新和先行先试，建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系，建成世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地，建设世界级城市群。二是建设具有全球影响力的国际科技创新中心。瞄准世界科技和产业发展前沿，加强创新平台建设，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系；扎实推进全面创新改革试验，充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约，进一步激发各类创新主体活力，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。三是打造“一带一路”建设的重要支撑。更好地发挥港澳在国家对外开放中的功能和作用，提高珠三角九市开放型经济发展水平，促进国际国内两个市场、两种资源有效对接，在更高层次参与国际经济合作和竞争，建设具有重要影响力的国际交通物流枢纽和国际文化交往中心。聚焦重点领域加强规则衔接。进一步优化大湾区基础设施和公共服务，推动要素高效便捷流动。充分发挥香港市场化、法治化、国际化营商环境的示范作用，推动大湾区各城市相互借鉴、取长补短，加快建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的规则体系。四是建设内地与港澳深度合作示范区。依托粤港澳良好合作基础，充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大合作平台作用，探索协调协同发展新模式，深化珠三角九市与港澳全面务实合作，促进人员、物资、资金、信息便捷有序流动，为粤港澳发展提供新动能，为内地与港澳更紧密合作提供示范。五是共建宜居宜业宜游的优质生活圈。坚持以人民为中心的发展思想，践行生态文明理念，充分利用现代信息技术，实现城市群智能管理，优先发展民生工程，提高大湾区民众生活便利水平，提升居民生活质量，为港澳居民在内地学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件，加强多元文化交流融合，建设生态安全、环境优美、社会安定、文化繁荣的美丽湾区。
长三角地区国际化、市场化程度高，一直以来是我国一体化水平较高的区域。要紧扣“一体化”和“高质量”，通过深入推进区域一体化实现高质量发展，通过高质量发展促进更深层次一体化，最终打造全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。一是推动形成区域协调发展新格局。上海要提升城市能级和竞争力，围绕国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设强化大都市核心功能。苏浙皖要发挥比较优势，强化分工合作、错位发展，提升区域整体发展水平和效率，充分利用上海在资本、信息、人才、技术、品牌、管理等方面的优势，提升区域合作联动水平。二是加强协同创新产业体系建设。发挥上海张江、安徽合肥两大综合性国家科学中心的作用，加强科技创新前瞻布局和资源共享，推动重大科技基础设施集群化发展，集中突破一批“卡脖子”的关键技术瓶颈。同时，要打通原始创新向现实生产力转化通道，打造全国原始创新策源地、科技成果转化高地。三是加强重点领域合作。深化交通能源、科创、产业、信息化、信用、环保、公共服务、商务金融等领域合作，加快促进基础设施互联互通、生态环境共保联治、公共服务便利共享，切实增强长三角经济创新力和竞争力。四是推进更高水平协同开放。利用好中国国际进口博览会、虹桥国际开放枢纽等，打造长三角对外开放平台。上海自贸试验区临港新片区要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用国际国内两个市场、两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田。五是创新一体化发展体制机制。坚持全面深化改革，破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动的统一开放市场。六是加快推进一体化示范区建设。率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从项目协同走向区域一体化制度创新，打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共建共管共享共赢的一体化治理新模式。
习近平总书记指出，我国区域发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。[3]中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，更是支撑国民经济社会发展的重要增长极。
“十三五”规划提出建设京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原、长江中游、成渝、关中平原、北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等19个城市群（见表5-1）。积极培育高质量发展的增长极，积极推动长江中游、成渝、关中、中原、呼包鄂榆、哈长、沈大、山东半岛等经济区规划建设加快经济转型升级，增强集聚能力和辐射作用，打造成引领区域经济发展的重要增长极地区。在具备条件的内陆非省会城市打造一批高端制造业腹地，承接超大城市部分功能，实现主业清晰、绿色和谐、功能互补、各具优势、协同发展，逐步改变内陆省份单核发展的局面，拓展区域发展战略纵深。
表5-1 19个城市群GDP和人口占比变化
资料来源：根据有关统计数据整理。
党的十九大报告进一步明确，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。从国际经验看，中心城市、都市圈、城市群是区域空间拓展中城市发展形成的不同空间结构。
加快中心城市建设，增强区域辐射带动能力。以19个城市群核心城市为重点，加快完善世界城市、国家中心城市和区域性中心城市功能，增强区域辐射带动能力，引领区域经济发展。其中，北京、上海、广州、深圳加快建设世界城市，天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门等建设国家中心城市，其余城市群核心城市重点建设成为区域性增长极。这些城市是全国政治、金融、贸易、文化中心和信息、交通枢纽，对内承担区域辐射功能和带动我国经济转型的战略职能，对外则是我国对外开放的门户和连接世界经济的桥梁。中心城市建设应在以下方面着重发力。一是要增强高端生产要素和创新要素的集聚能力；二是要强化对全球和全国生产要素的配置能力；三是要进一步提升交通信息枢纽功能；四是要加强人力资本培育，增强城市自我可持续、高质量发展的内生动力。
加快培育大都市圈，引领城市群发展，促进区域协调发展。都市圈是以一个中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，吸引及辐射周边城市和区域的一体化城市组合体（见表5-2）。一方面，都市圈是城市群的核心，是推动城市群健康高质量发展必不可少的一环；另一方面，都市圈是促进中心城市和周边地区实现通勤高效、城乡一体、协同发展的空间组织形态，也是推动小城镇发展和乡村振兴的地域依托。
表5-2 城市群发展规划中的都市圈建设表述
资料来源：根据相关城市群发展规划整理。
《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。都市圈培育应在以下方面着重发力。一是科学规划大都市圈建设，合理确定大都市圈范围，统筹安排生产、生活和生态空间，明确大都市圈内各地区定位；二是建设便捷高效、互联互通的现代化基础设施网络；三是根据各城市定位，以价值链分工深化都市圈内部经济联系，形成以核心城市为主导，其他城市紧密参与，彰显优势、协调合作的现代化产业体系；四是提供高水平、均等化公共服务，缩小各地区之间公共服务差距。
因时施策，推动处于不同发展阶段的城市群加快建设。发挥城市群成为组织生产和生活、承载发展要素重要空间形式的关键作用，推动人口、要素按照规律有序流动、高效集聚，有力带动和支撑区域经济发展。一是推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。成都突出航空港、科技创新等优势，重庆突出航运、开放等优势，加强成都、重庆分工合作。加快推进南北向通道建设，强化与西北腹地的联系，提升连通西北、西南的通道效率，构筑从大西北直抵印度洋的大通道。发挥科技创新、互联网、电子信息等产业优势，布局以新一代互联网为基础的新型基础设施和现代产业体系。支持成都、重庆布局一批高端要素集聚和发展平台，形成支持跨国产业分工体系的物流、金融结算等服务系统。密切与西北地区的联系，促进解决西部地区的南北分化问题，形成支撑西部大开发新格局的重要引擎。二是优化长江中游等城市群组织模式，发挥武汉教育、科技、航运等要素优势，加快推进北沿江高铁等东西向高铁通道，提升航空港枢纽地位和国际化水平，增强光电通信、装备制造、生物医药、地理测绘技术等领域竞争力，促进东西南北联动，增强战略支撑能力。三是提升山东半岛、海峡西岸、北部湾等沿海城市群功能，发挥这三个城市群地处沿海的区位优势，从优化全国产业分工体系出发，加快构筑面向未来的产业体系，增加土地等生产要素供应的灵活性，赢得更大发展空间，加快创新驱动、产业升级和海陆统筹发展，建设成为我国参与国际竞争的重要支撑区域，促进东部更高质量率先发展。四是密切关注哈长、呼包鄂榆、兰州—西宁等城市群发展动向和人口流向，进一步改善内部基础设施条件，明确产业分工和错位发展，实现特色化、专业化发展，改善营商环境，提升城市品质。
战略性接续成长城市是指在新时代背景下，对解决区域发展不平衡不充分有重大意义、发展基础和条件较好、区位交通改善明显、比较优势效应在加快释放、经济实力快速提升、发展潜力大的“胡焕庸线”以东内陆中等或Ⅱ型大城市。在中西部和东北地区选择建设一批发展基础和势头较好的战略性接续成长城市，将有利于进一步发挥我国地理空间广阔、发展梯度大的优势，有利于加快补齐区域发展的短板、防止大城市病和有序推动东部沿海地区产业梯度转移。要重点培育这些城市在要素集聚配置、创新、枢纽、辐射带动等方面的区域性中心城市功能，分担省会城市的部分功能，积极承接东部沿海产业转移，强化对周边其他城市的辐射带动作用，打造成为各省区新的经济增长极，改变单一依靠省会城市支撑带动全省发展的局面。
粮食安全是我国经济社会发展的保障，要加快建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保国家粮食安全和保障重要农产品有效供给，在农产品主产区内集中力量建设一批基础条件好、生产水平高、调出量大的特色现代农业经济区。加强以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南、甘肃新疆主产区等“七区二十三带”为主体的农产品主产区建设（见表5-3），严格保护耕地，大规模推进高标准农田建设，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。严格保护市郊永久基本农田，重点发展现代都市农业，增强粮食保障能力。
表5-3 “七区二十三带”农业战略格局
续表
资料来源：《全国主体功能区规划》。
随着生态文明建设的深化推进和人民对优美生态环境的需求不断增加，绿色发展日益成为高质量发展的普遍形态。要加强重点生态功能区生态保护，巩固提升生态服务功能，加快建设国家生态安全屏障。
建设“两屏三带”重要生态安全屏障。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带“两屏三带”为骨架，以国家重点生态功能区和以国家公园为主体的自然保护地为支撑的国家生态安全屏障（见表5-4）。推动各省（区、市）加强生态环境保护，构建本底生态安全屏障。加强区域协同，推动共建跨区域生态安全屏障，提供更多优质生态产品或生态服务。
表5-4 国家重点生态功能区类型划分
资料来源：《全国主体功能区规划》。
促进大江大河流域生态保护。围绕长江经济带发展、黄河生态文明建设等大江大河和重点流域，按照生态优先、绿色发展的要求，推进上下游、左右岸协同联动保护，鼓励流域上下游地区通过资产补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，建立流域上下游横向补偿关系。
国家各重大区域发展战略间要突出其战略重点，彼此呼应，融合发展，形成分工合理的经济高质量发展格局。
京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区发展规模经济效应开始显现，基础设施密度和网络化程度全面提升，创新要素开始集聚，新的主导产业快速发展。统筹京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展三大重大区域发展战略，可为其他战略实施提供先行示范。一方面，要加强三大战略在重大项目规划、产业发展、制度创新、政策供给等方面的沟通，避免政策冲突、重复建设。另一方面，要加强三大战略区域在基础设施、金融市场、科技创新等方面的互联互通，促进人才、资本、数据、技术等要素全方位流动，大力培育新业态新模式，加快新旧动能转换，促进产业迈向全球价值链中高端，参与全球竞争，构建东部沿海地区高质量发展的经济带。
长江、黄河作为我国的母亲河，一南一北，横跨我国东中西部，区域战略的范围大，流域经济特征明显，既是我国南北方合作的主要力量，也是我国统筹东中西部协调发展的重要空间载体。长江经济带发展的关键在于处理好保护和发展的关系，走出绿色发展的新路子，同时处理好长江下中上游三大城市群之间的协调发展关系，理顺长江流域不同发展层级区域之间的互动和补偿机制关系。黄河流域生态保护和高质量发展的关键在于协调上中下游共同抓好大保护，处理好资源环境承载能力与经济高质量发展之间的关系，协同推进大治理，确保黄河安澜。
推动长江、黄河两大战略融合发展，要充分发挥长江流域创新动力足、产业基础强、营商环境较好的优势，发挥黄河流域自然资源丰富、农业实力强、消费升级市场广阔的优势，促进两大流域产业合作、人才合作、资金合作，带动南北方地区经济发挥比较优势，实现互动发展。要推动两大流域与沿海纵轴，包括京津冀、长三角、粤港澳、海南等重要区域和重大战略融合对接，共铸高质量发展的格局。
区域政策一般由政府制定，解决的是经济应该“在什么地方”发展的问题，目的是弥补市场在空间范围配置资源失灵，优化资源空间配置、促进区域协调发展。新中国成立以来，在社会主义现代化建设的各个历史时期，党中央都高度重视区域发展问题，出台了一系列重大政策举措（见表5-5）。
表5-5 我国区域协调发展政策体系的演变历程
续表
习近平总书记指出，当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。[4]要面向第二个百年目标，做些战略性考虑。各地区由于资源禀赋、发展基础、担当使命等不同，面临的问题和制约因素也不一样，区域政策精准性还需进一步提高。比起大而全、全而泛的政策体系，越来越需要丰富创新区域政策内容和方式，给予不同地区更加精准、更有针对性的引导和支持。比如，在西部地区，重庆、成都、西安等区域中心城市更加需要强化创新驱动，青海、西藏等生态屏障地区更加需要在生态保护和民生等方面给予倾斜支持。在东北地区，黑龙江更加需要国家加大对粮食生产及加工转化的支持力度，而辽宁更加需要针对性措施推动先进制造业发展。在中部地区，山西侧重于促进资源型经济转型、实现绿色发展，河南更加需要巩固粮食生产基地和先进制造业基地地位，江西还面临着革命老区发展和脱贫攻坚的任务，需要国家加大支持力度。
针对政策精准性和有效性不足，要加强区域政策顶层设计，完善区域政策制定、实施、监督、绩效评价机制，把解决问题、务实管用、简便易行统一起来，坚持出台政策、健全机制、推进落实一起抓。制定和实施区域政策要遵循以下原则：
——坚持市场导向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加强国家战略引导，深化“放管服”改革，推动形成全国统一大市场，打破地区分割和利益藩篱，引导资源优化空间配置，促进创新要素自由充分流动。
——坚持精准定位。改革原有主要以大尺度区域作为政策实施单元的做法，进一步细化区域政策单元，努力提高区域政策的精准性。
——坚持分类施策。从我国区域之间发展条件差异较大的实际出发，由依托区域板块转向培育经济板块，由以行政区为基础转向以类型区为基础，按照功能定位分类制定区域经济政策，增强政策的针对性和有效性。
——坚持各扬所长。引导各地区根据自身比较优势和发展潜力，精准发力，拉长长板，精干主业，把优势做强、强项做大，提升市场竞争力，促进分工更加清晰，优势发挥更加充分。
——坚持补齐短板。补短板、强弱项，着力解决城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等问题，实现城乡区域间基本公共服务均等化。
中心城市和城市群特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群，在对外开放、资源配置和产业发展等方面具有较大优势，是区域经济发展的主要引擎。未来一段时间，动力源地区要健全创新驱动政策，吸引和汇聚全球创新资源，提升科技创新硬实力。瞄准打造一批世界级、国家级产业集群，提升产业稳定性和竞争力。支持深化重点领域体制机制改革，实施更加灵活开放政策，在新场景应用、新模式创造、新规则和新标准制定等方面提升软实力。
依托上海张江、北京怀柔、深圳综合性国家科学中心等创新平台，创新国内外高水平科技人才吸引政策，推动重大科技基础设施、科研院所和产业创新平台集聚发展，促进科技创新资源向动力源集聚。围绕建成世界一流大学目标，扩大高校办学自主权，鼓励与国际顶尖实验室、科研机构、跨国公司共建一流学科，建设形成一批世界级科学研究中心。发挥新型举国体制优势，加快构建和完善以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的创新体系，支持以龙头企业为主体，联合上下游共同组建市场化运营的独立法人实体，瞄准行业关键共性技术，建设产业创新平台，开展攻关和成果转化。要抓好研发费用加计扣除、研发设备加速折旧、高新技术企业认定、政府采购等政策落实，持续加大研发创新投入，改革科技资源分配机制，优化创新投入结构，发挥财政资金的杠杆作用和放大效应。
面向我国超大规模市场，发挥动力源地区产业基础实力雄厚优势，组织实施重大产业化项目，推出一批高端产品、形成一批中国标准，提升产业基础能力和产业链水平。瞄准打造世界级产业集群的目标，促进产业协同发展，强化龙头企业带动作用，建设全产业链平台，大力发展“补链”企业，形成大中小企业协同发展的良好局面。顺应新一轮科技和产业革命的发展趋势，鼓励国家产业基金加大支持力度，加速科技成果转化、加大跨领域协同创新、实行包容审慎监管，为新产品新产业新业态的出现和传统产业改造升级创造良好环境。加快发展5G、人工智能、工业互联网、智能网联汽车、生物医药等新兴产业，加大技术改造和设备更新力度，让“新芽成大树”“老树长新芽”。
深化“放管服”改革，优化政府服务流程，加快数字政府建设，率先将自由贸易试验区政策在京津冀、长三角和粤港澳大湾区推广，鼓励对接国际高标准市场规则体系，大幅放宽市场准入限制，加快营造市场化、法治化、国际化的全球一流营商环境。逐步建设高标准市场体系，促使国有、民营、外资企业等市场主体可以依据统一市场标准和竞争规则，公平参与市场竞争。继续缩减外资准入负面清单，提升电信、教育、医疗、文化等领域开放水平。建立健全“人才”签证（签注）政策，完善税收、医疗、子女教育等配套政策，在全球范围内吸引国际人才到国内优势地区和一线城市就业创业。实施好《中华人民共和国外商投资法》及配套法规，保护外资合法权益。加快免税店布局，调整完善免税店政策，加快国际消费中心城市建设。
要围绕加快产业集群发展和人口适度集聚，支持区域中心城市和重点经济区增强要素集聚能力，做大做强。鼓励内陆省份建设省域副中心城市，改变单核发展局面。充分利用国家级新区等功能平台，布局和承接一批事关国家安全的关键产业、核心技术研发生产功能。
健全一体化政策，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，坚决破除地方保护主义，全面促进生产要素向中心城市和城市群高效集聚。打破阻碍劳动力等要素流动的不合理壁垒，加快制定统一的外来人口落户政策，释放地区发展潜能。坚持“要素跟着项目走”，增强土地管理灵活性，探索建立城市群内部建设用地指标交易机制，解决土地“终身配”现象；完善能源消费双控制度，对能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。围绕积极融入全球产业分工体系，推动内陆开放型经济试验区建设，打造内陆开发开放枢纽，促进对内对外开放，更好利用国际国内两个市场、两种资源。
做好促进中心城市发展的顶层设计，优化中心城市市辖区规模结构、调整行政区划设置，推动中心城市与周边城市（镇）便捷通勤、同城化发展，实现大中小城市和小城镇合理分工、主业清晰、绿色和谐、功能互补、各具优势、协同发展。深化户籍制度和农村土地制度改革，促进农业转移人口有序实现市民化，提高城市综合承载力，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作，使大城市充分发挥集聚经济优势，中小城市和小城镇更好地发挥专业化优势，积极引导大中小城市之间合理分工协作。在具备条件的内陆非省会城市打造一批产业配套能力好、承载空间大的省域副中心城市，给予财税、土地、投融资上的支持，承接超大城市部分功能和国内外产业转移，推动省域副中心城市建设战略性接续成长城市。持续为中小城市和小城镇专业化发展创造良好的市场环境，强化产业互动协作，与大城市形成具有合理地缘经济关系的分工体系。
近年来，我国已经先后布局建设了一大批改革创新发展平台（见表5-6），包括国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、国家自主创新示范区、承接产业转移示范区、沿边重点开发开放试验区、临空经济示范区、海洋经济发展示范区等，成为现代化经济体系建设和高质量发展的先锋。充分利用国家级新区、自由贸易试验区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等功能平台，布局和承接一批事关国家安全的关键产业、核心技术研发生产功能。围绕国家赋予的先行先试功能，深化综合性、专项性的改革开放，创新管理体制机制，制定精准的扶持政策，支持功能平台积极探索高质量发展新路径，为区域和国家现代化经济体系建设提供有力支撑。
表5-6 部分重要功能平台
针对农产品主产区的特点进行精准施策，建立更加严格的管控体系，加强永久基本农田保护。完善粮食主产区补偿机制，加大中央财政转移支付力度，完善产粮大县中央财政奖励政策，使提供农产品地区的社会保障、基本公共服务达到当地平均水平。大规模推进高标准农田建设，率先推进农业现代化建设。
加大财政对农业和农村的投入力度，健全“三农”投入稳定增长机制。完善良种补贴、农资综合补贴和粮食直补等主要补贴政策，改革农机购置补贴政策，实行“全价购机、直补到户”，落实农作物重大病虫统防统治补贴机制，建立休（禁）渔期渔民生活困难补助制度。充分发挥财政资金对社会资金的引导作用，拓宽支持农业和农村发展的融资渠道。增加小型农田水利、农村基础设施、公共服务等方面资金支持力度。不断完善产粮大县利益补偿机制，调动农民种粮和地方发展农业生产的积极性。建立健全粮食产销区域利益补偿机制，探索开展粮食主产区农产品收入保险试点。健全农产品价格形成机制，深化农产品价格方面改革。
充分利用农业科技政策，提高农产品科技含量，提升农业现代化水平。推行农村经济市场化，制定实施品种优质标准等政策，有效引导农产品主产区新型农业经营主体发展生产。完善农业产业组织政策，推进规模化经营，增强市场竞争能力，打造高质量农产品和高品质食品品牌。运用农业可持续发展政策，发展生态农业。加强农业生态环境污染治理与防控，完善推进重大科技攻关、成果转化和实用科技攻关体制机制，在农产品主产区推动形成农林牧渔多业共生的循环型农业生产方式。
加强农村集体土地改革，建立同价同权、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索建立补充耕地指标跨区域交易制度。扎实推进土地承包经营权确权登记颁证工作，加快建立和完善省、市、县、镇四级土地流转服务体系，在镇一级或中心镇建立土地流转服务平台。支持有条件的地区整合农村集体建设用地管理交易平台、农村集体资产管理交易平台和农村土地承包经营权流转服务平台，在镇一级设立土地服务中心。实现“三台合一”，实行一套人马、多项职能，提升土地承包管理和服务水平。
伴随我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众追求良好生态的愿望越来越强烈，这对建设高质量发展的生态功能区、满足人民群众对优质生态产品的需要提出更高的要求。要积极回应人民群众呼声，践行绿水青山就是金山银山的理念，健全区际利益补偿机制，加强重点生态功能区生态保护，巩固提高生态服务功能，加快建设国家生态安全屏障，增强生态功能区的绿色发展动能。
抓住国土空间规划编制的有利时机，优化调整生态空间布局，进一步优化生态空间结构，提升生态空间规模。落实最严格的环境保护制度，加快划定并严守生态保护红线、生态环境质量底线、资源利用上线。细化空间控制单元和空间分类分区管治，编制环境准入清单，完善禁止和限制发展的行业、生产工艺和产业目录以及高耗能、高污染和资源型行业准入条件。以国家公园体制试点为突破口推动自然保护地体制改革，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，建成以国家公园为主体的自然保护地体系。
多算政治账、长远账、整体账，稳步提高对生态功能区财政转移支付总盘子，建立长期稳定可持续的绿色转移支付体系。以义务教育和公共卫生为重点，按照与全国基本同步的标准提高重点生态功能区基本公共服务水平。根据中央和地方财政事权和支出责任划分，将重要生态系统保护和修复重大工程作为各级财政的重点支持领域，进一步明确支出责任，切实加大资金投入力度。同时，扎实推进水土保持、坡耕地综合整治、退耕还林还草等重点生态工程，稳步开展青海三江源、祁连山等重点区域生态保护与建设。
加快生态补偿立法，明确流域上游对下游、生态保护地区对受益地区的法定责任，将森林、草原、湿地、水流等纳入生态补偿重点任务领域。支持通过资金补偿、项目补偿、对口支援等多种形式建立横向补偿关系，完善补偿形式，提高补偿的针对性，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度和有偿使用制度，以及用水权、排污权、碳排放权跨区域交易制度，创新有偿使用和投融资机制，培育和发展交易市场，发挥自然资源多重效益。构建生态产品价值实现机制，在浙江等省份具备条件的地区开展试点，探索形成生态产品价值实现机制的政策体系和制度安排，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。
大力发展绿色金融。健全绿色信贷指南、企业环境风险评级、上市公司环境绩效评估等标准和规范，构建绿色项目库；建立包括绿色发展引导基金、绿色产业发展基金、绿色担保基金、气候基金等多种形式的绿色基金，为绿色发展提供充足的融资手段支持；鼓励企业、金融机构发行绿色债券，募集资金主要用于支持生态修复、污染治理、绿色产业等领域，出台支持绿色债券的财政激励政策，补贴绿色债券发行；对于高环境风险企业强制推行环境污染责任保险。完善水价、峰谷电价形成机制。试点探索拥堵费政策，改善绿色交通体验。
党的十九大报告要求“强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区高质量发展，创新引领率先实现东部地区优化发展。”“十四五”时期，要坚持问题导向、目标导向、结果导向，对不同板块提出具有针对性、可操作性的区域政策，实现分类指导、“一区一策”，在发展中促进相对平衡。
习近平总书记指出，推进西部大开发形成新格局，要围绕抓重点、补短板、强弱项，更加注重抓好大保护，从中华民族长远利益考虑，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。要更加注重抓好大开放，发挥共建“一带一路”的引领带动作用，加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平。要更加注重推动高质量发展，贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。[5]要围绕大保护、大开放、高质量发展的新格局，持续巩固脱贫攻坚成果，压茬推进西部地区乡村振兴；以构建现代化产业体系为重点，增强西部地区经济高质量发展动力；以强化基础设施规划建设为着力点，夯实西部地区经济社会发展基础；以深化要素市场化配置改革为抓手，激发西部地区市场主体活力；以共建“一带一路”为引领，扩大西部地区高水平开放；以推进绿色发展为主线，加大美丽西部建设力度；以增强公共服务能力为手段，增进西部地区民生福祉。
加快转变政府职能，着力优化营商环境，以混合所有制改革为突破口深化国有企业改革攻坚，深度融入共建“一带一路”，打造对外开放新前沿。充分发挥比较优势，保障国家国防、粮食、生态、能源、产业安全。加大对东北边境地区支持力度，维护边疆稳定。依托三江平原、松嫩平原等地农业生产条件优势，加快农业基础设施建设，加强黑土地保护，打造保障国家粮食安全的“压舱石”。加强大小兴安岭、长白山、呼伦贝尔等地生态功能区保护，筑牢北方生态安全屏障，支持发展特色产业，将“冷”资源变为“热”经济。加快构建多元化能源供应体系，支持建设能源通道和储能设施。优先在东北布局国家重大战略性项目，建设国家实验室等重大科研平台，发展好高端装备制造业，铸牢“大国重器”之根基。
推动制造业高质量发展，主动融入新一轮科技和产业革命，加快数字化、网络化、智能化技术在各领域的应用，推动制造业发展质量变革、效率变革、动力变革。提高关键领域自主创新能力，创新支持政策，推动科技成果转化和产业化，加快研发具有自主知识产权的核心技术，更多鼓励原创技术创新，加强知识产权保护。优化营商环境，对标国际一流水平，营造稳定公平透明的营商环境，缓解民营企业和中小微企业融资难题。积极承接新兴产业布局和转移，加强同东部沿海和国际上相关地区的对接，吸引承接一批先进制造业企业。扩大高水平开放，把握机遇积极参与“一带一路”国际合作，推动优质产能和装备走向世界大舞台、国际大市场，把品牌和技术打出去。坚持绿色发展，开展生态保护和修复，强化环境建设和治理，推动资源节约集约利用，建设绿色发展的美丽中部。做好民生领域重点工作，多措并举巩固脱贫攻坚成果，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，加快补齐民生短板，完善社会保障体系，创新社会治理。[6]加强统筹协调，完善政策措施和工作机制，加大对中部地区崛起的支持力度，研究提出并组织实施促进中部地区高质量发展的政策举措。
实施创新驱动发展战略，着力增强创新力，加强北京、上海、粤港澳大湾区科创中心协同建设，提升创新能力和要素产出效率，打造具有国际影响力的创新高地。积极推进北京、上海、广州、深圳建设全球城市，支持香港巩固和增强全球城市地位，支持澳门扩大在葡语国家的经济影响力，把这些城市建成我国接入全球经济网络的重要枢纽。率先实现产业升级，推动制造业迈向中高端，加快战略性新兴产业，引领新兴产业和现代服务业发展。率先建立全方位开放型经济体系，在投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利等方面积极探索，加强与国际通行贸易投资规则、知识产权保护规则、环境保护规则等方面的对接，更高层次参与国际经济合作和竞争，争创扩大开放新优势，努力营造国际化营商环境。进一步发挥市场化程度高、综合创新能力强等方面的综合优势，完善与创新发展、新经济形态等相适应的要素市场。发挥沿海区位优势，加强陆海统筹发展，持续壮大海洋经济，为海洋强国建设提供有力支撑。
2018年11月，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》印发实施以来，有关地方和部门根据职责分工制定相应落实方案、研究具体政策措施、完善相关配套政策，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，对已进行积极探索并取得一定成效的区域合作机制、区域互助机制、基本公共服务均等化机制，在总结推广经验做法的基础上，进一步优化完善机制设计，有力有序有效抓好落实工作，区域合作机制、区域互助机制和基本公共服务均等化机制框架基本建立，在缩小区域发展差距、实现基本公共服务均等化等方面发挥了重要作用。同时，区域战略统筹机制、市场一体化发展机制、区际利益补偿机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制建设方面也取得一定进展，但总体仍需进一步完善（见图5-1）。
图5-1 区域协调发展新机制示意图
“十四五”时期，必须立足新时期、新特点、新趋势，抓住重点领域和关键环节，深化改革、勇于创新，进一步完善区域协调发展新机制，着力补短板、强弱项，推动区域发展更有效率、更加公平和更可持续，促进区域协调发展向更高水平和质量迈进。
以国家重大战略为引领，以四大板块为基础，促进区域间相互融通补充，加快构建区域板块间融合互动发展新模式和统筹发达与欠发达地区发展机制，进一步完善国家重大区域战略协调对接机制和陆海统筹机制。
进一步深入研究重大区域战略融合发展的内涵、战略重点和方向，着力推进区域合作联动，依托综合运输大通道建设，加快推动重大区域战略间交通等基础设施互联互通、生态环境联防联治和产业统筹优化布局，积极推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置和跨区域顺畅流动，建立国家重大区域战略融合发展会商机制，不断增强融合发展的协同性，打造东西联动、南北协同的全方位对外开放新格局。
深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展及海南自由贸易港建设，有序实施哈长、长江中游、中原、关中平原等城市群发展规划，逐步建立起以北京、上海、广州、哈尔滨、长春、武汉、郑州、西安等中心城市，引领城市群发展，城市群带动东部地区、东北地区、中部地区、西部地区等区域发展的新模式，推动重点城市群建立常态化协调机制、利益共享与成本共担机制，促进区域板块间融合互动发展。
进一步深化东部沿海发达地区与中西部和东北欠发达地区之间对接合作，促进对口援助协作，建立联动发展机制，推动发达地区与欠发达地区共同发展。坚持优势互补，创新产业协作模式，着力完善发达地区与欠发达地区产业协作机制，更加注重产业带动、劳务对接和人才支持，突出资金、项目、人员等协作重点，充分发挥我国区域空间回旋余地大的优势，进一步完善区域联动，积极推进国家级承接产业转移示范区建设，促进东部沿海地区产业有序向中西部和东北地区转移落地。以市场为导向，构建长效普惠扶持机制和精准有效的差别化支持机制，促进东西部协作扶贫，推动革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型地区发展。着力推进国家级新区、自由贸易试验区、国家级开发区等改革创新平台建设，为欠发达地区深化推动改革开放、新旧动能转换提供重要支撑，培育引领高质量发展的重要引擎。
加强海洋经济发展顶层设计，加快海岸带管理立法，进一步完善规划体系和管理机制，以陆促海、以海带陆，积极推动区域协调发展战略从陆地空间延伸拓展向蓝色空间，有力支撑海洋强国战略实施。扎实推动实施全国海洋经济发展“十三五”规划，抓紧编制全国海洋经济发展“十四五”规划。指导相关省份编制《海洋经济发展示范区建设总体方案》，推进海洋经济发展示范区建设，加强陆海生态环境保护，进一步优化北部、东部和南部三个海洋经济圈空间结构，持续加强陆海生态环境保护，规范滨海开发、严格围填海管控，积极推进深远海区域布局，将蓝色经济打造成高质量发展的重要增长点。积极推进深远海区域布局，推动蓝色经济高质量发展；以“一带一路”建设为引领，扎实推进一批国际海上务实合作项目，坚决维护国家海洋权益，积极参与国际和地区海洋秩序建设，努力拓展我国海洋战略部署空间。
推进城乡区域间要素自由流动机制建设，进一步健全区域交易平台和制度、区域市场一体化机制，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，打破地区壁垒和行业垄断，促进各类要素有序自由流动。
贯彻落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动各类要素在市场中自由流动。深化土地、劳动力、资本、技术、数据等要素改革，健全要素市场化配置体制机制。加快完善公平竞争审查制度，修订《公平竞争审查制度实施细则》，全面实施并不断完善市场准入负面清单制度，落实“全国一张清单”管理模式，实施市场准入事项全流程在线监管与市场准入效能综合评估，以服务业为重点试点放宽市场准入限制，建立健全破除市场准入隐性壁垒工作机制，促进市场准入门槛持续降低，市场准入环节治理效能不断提升。落实《深化农村宅基地制度改革试点方案》，加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记，2020年底前按计划基本完成相关土地的确权登记工作，深化农村宅基地制度改革试点。放宽城市落户条件，全面取消城区常住人口300万人以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万～500万人的大城市落户条件，引导城乡各类要素双向流动、平等交换、合理配置。促进创新要素充分流动，扩大高校和科研院所科研相关自主权，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，构建技术转移服务体系，促进“创新券”通用通兑。
围绕国家重大区域规划，打破行政性垄断，消除区域市场壁垒，加快探索建立区域市场一体化发展新机制，促进形成全国统一大市场。稳步推进长三角地区三省一市“三级运作、统分结合”区域合作；在粤港澳大湾区积极探索三种关税模式下和三种货币体制下的区域市场一体化建设新模式，推进与国际接轨的区域一体化市场体系；加快京津冀、长江经济带等区域公共资源交易市场一体化、市场监管一体化体系建设，不断完善区域市场一体化建设的硬件和软件环境，促进要素在区域内的顺畅流动，推动规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化建设，促进形成统一、开放、竞争、有序的全国统一大市场。
>>案例5-1
推动区域市场一体化建设典型案例
为贯彻《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的指导意见》，推动长江三角洲区域市场一体化发展，上海市、江苏省、浙江省、安徽省分别制定区域协调发展新机制实施方案。实施方案明确提出深入实施公平竞争审查制度，有序清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各类规定和做法，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制；持续推进“放管服”改革，扩大“证照分离”改革成果，全面推行“双随机、一公开”市场监管；加快建设信用长三角，深化跨区域信用联合奖惩机制；建立区域标准化联盟，制定区域协同标准编号规则，加强市场准入标准统一和市场监管执法协同联动；合力打造长三角技术转移转化、信用服务、食品安全等合作平台，共同推动长江三角洲区域一体化市场建设。
依托重点区域，围绕重点领域，加快完善区域交易平台和制度建设，发挥市场在资源配置中的决定性作用，开展自然资源资产有偿使用政策和制度建设情况摸底。指导地方推出自然资源资产产权制度改革实施方案，建立归属清晰、权责明确的自然资源资产产权制度。完善全民所有自然资源资产有偿使用制度改革部际协调机制工作制度。制定全国统一的公共资源交易目录指引，积极开展碳排放权、排污权等市场化交易试点，推进区域交易平台建设，有序扩大交易规模，研究形成《自然资源市场监管平台建设初步方案》，推动构建统一的自然资源市场交易平台。深化燃煤发电上网电价形成机制改革，风电和光伏上网电价改革，进一步完善自然资源、排污权、碳排放权等的价格形成机制。建立健全用能预算管理制度。促进资本跨区域有序自由流动，完善区域股权市场。
进一步完善区域合作机制，建成省际交界地区合作、流域上下游合作、国际区域合作机制，提升区域合作互动机制的层次和水平。
加强城市群内部城市合作，不断完善合作机制，推动形成全部门、全领域的合作模式，指导有关地方和部门召开部分城市群规划实施进展座谈会，落实已有城市群规划，编制出台《成渝地区双城经济圈发展规划》，促进城市群内部基础设施联通、生态共保联治、产业统筹发展，不断深化城市群内部城市间公共服务、对外开放、改革创新等协调联动，探索建立城市群协调治理模式，提升合作层次和水平。
实施《淮河生态经济带规划》《汉江生态经济带规划》，编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，加快建设长江经济带综合交通运输体系，逐步完善长江经济带“1+3”省际协商合作机制，加快推进长江经济带、珠江—西江经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等重点流域经济带上下游间合作发展，统筹推进流域基础设施体系建设、生态环境共建共治、产业有序转移、优化升级，推动完善省市政府协商合作机制和省际、市际联席会议制度，建立健全上下游毗邻省区市规划对接机制，促进流域上下游合作发展。
积极推进省际合作地区经济社会加快发展，着力推动晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作互动，推进粤桂合作珠江—西江经济带先行先试示范平台和湘赣边区域合作示范区建设，完善交通基础设施、打造绿色生态优势、推进革命老区振兴发展，不断健全统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，指导有关地方完善会商机制，开展共建承接产业转移示范区、建立一体化新工业区等行动。
以“一带一路”建设为重点，实行更加积极主动的开放战略，加快推动构建互利共赢的国际区域合作新机制。加快中巴经济走廊综合承载区、雅万高铁、中老铁路、瓜达尔港等重大合作项目建设。加强重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、经贸合作区等建设。实施西部陆海新通道总体规划，推动西部地区积极主动开展国际合作；支持沿边地区利用国际合作平台，推动设立黑龙江黑河、新疆塔城、广西百色沿边重点开发开放试验区，落实《境外经贸合作区高质量发展工作方案》，加快边境、跨境经济合作区和经贸合作区建设。
进一步发挥东西部扶贫协作、对口支援、对口协作（合作）机制作用，助力缩小区域差距、增强发展合力。
继续加大东西部扶贫协作力度，适时召开东西部扶贫协作工作推进会，推动形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。修订印发《东西部扶贫协作成效评价办法》，指导东西部双方签订扶贫协作协议，落实《关于进一步加强东西部扶贫协作资金管理工作的通知》《关于进一步做好就业扶贫工作的通知》有关要求，引导企业、社会组织开展结对帮扶，加大东部沿海地区直接采购和帮助销售贫困地区农产品力度，推动中央和国家机关、中央企业直接采购和帮助销售定点扶贫县农产品。动员引导其他各类国有企事业单位、民营企业、社会组织直接采购和帮助销售贫困地区农产品。积极引导各类市场主体到贫困地区投资兴业、发展产业、带动就业，吸纳贫困地区剩余劳动力就业，不断完善劳务输出精准对接机制。扩大扶贫协作双方党政干部和专业技术人员交流范围，增强人才、资金、技术向贫困地区和边境地区的支持力度。
强化规划引领，加强资金与项目管理，继续深化全方位、精准对口支援，推动新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肃涉藏工作重点省经济社会持续健康发展，促进民族交往交流交融，筑牢社会稳定和长治久安基础。谋划开展新一轮对口支援规划，切实维护规划的严肃性，进一步完善和规范对口支援资金和项目管理，推动对口支援向更深层次、更高质量、更可持续方向发展。贯彻落实第七次全国对口支援新疆工作会议精神，制定对口支援新疆、西藏绩效综合考核评价办法，推进“十三五”对口支援新疆、西藏和涉藏工作重点省经济社会发展规划评估，实施好“十四五”对口支援新疆、西藏和涉藏工作重点省经济社会发展规划。不断深化对“三区三州”的政策支持，加大倾斜支持力度，优化政策供给，强化措施落地，提升产业扶贫质量，为“三区三州”巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略提供可靠保障。
面向经济转型升级困难地区，组织开展对口协作（合作），构建政府、企业和相关研究机构等社会力量广泛参与的对口协作（合作）体系。深入开展南水北调中线工程水源区对口协作，推动水源区绿色发展，做好《丹江口库区及上游地区对口协作方案》《全国对口支援三峡库区合作规划（2014—2020）》落实及跟踪评估工作，适时举办中国西部国际投资贸易洽谈会、全国对口支援三峡库区经贸洽谈会，组织开展对口合作高级研修培训，加强对口合作重点园区建设，构建政府、企业和相关研究机构等广泛参与的对口协作（合作）体系。进一步深化东部发达省市与东北地区对口合作，编制对口合作实施方案，强化干部交流、创业创新、产业优势互补、市场对接、平台、园区共建、营商环境建设等方面的合作工作推进机制建设，逐步构建起政府、企业、研究机构和其他社会力量广泛参与的合作体系。
进一步完善横向生态补偿机制和资源输出输入地之间利益补偿机制，鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域上下游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，健全资源转出地与资源转入地之间利益补偿机制，推动形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。
深入贯彻落实绿水青山就是金山银山的理念，积极探索生态产品价值实现机制，按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进为原则，围绕生态产品提供区与生态产品受益区联系密切的区域，按照高质量发展的要求，坚持谁受益谁补偿和稳中求进的原则，积极创新体制机制，推动生态补偿机制建设，落实《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《生态综合补偿试点方案》等，及时总结新安江流域横向生态补偿的成功经验和可复制可推广的做法，在集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，积极推动开展横向生态保护补偿工作，将三江源等大江大河源头区生态公共产品纳入补偿范围，适当提高补偿标准。在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、广西广东西江流域等深入开展跨地区生态保护补偿试点。
整合粮食主产区支持政策，协调粮食产销区公平和效率、权利和责任的关系，建立粮食主产区利益补偿机制。立足于惠农富农强农，按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展的原则，结合调整改进“黄箱”政策和扩大“绿箱”政策使用范围，加快完善粮食主产区利益补偿机制。实施《关于坚持以高质量发展为目标加快建设现代化粮食产业体系的指导意见》，明确粮食主产区和主销区开展产销合作的总体要求，推动建立产销两地利益补偿机制，建设一批产销区储备合作试验区，鼓励粮食主销区通过在粮食主产区建设加工园区、粮食深加工企业、建立优质商品粮基地和产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术、服务支持等方式开展产销合作。加大财政对粮食主产区支持力度，推进粮食储备基地建设，推动高标准农田建设，缓解主产区财政困难，增强粮食主产区种粮积极性。
坚持市场导向和政府调控相结合，逐步理顺主要资源的产供销储之间的价格关系，落实《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》有关要求，有序放开竞争性环节电价，优化天然气、清洁能源、可再生能源价格形成机制，研究出台天然气产供储销价格机制指导意见，加快完善有利于资源节约集约利用和可持续发展的资源价格形成机制，使资源价格能够至少涵盖市场供需、开采成本和生态修复成本，使资源开发能够更好惠及地方经济发展。鼓励资源输入地支持资源输出地加快发展，通过共建园区、产业合作、科技合作、人才援助等方式支持资源输出地发展接续替代产业，逐步改变资源输出地资源产业独大的局面，促进产业多元化发展，逐步建立支持资源型地区经济转型发展的长效机制。
建立健全基本公共服务均等化机制，进一步提升基本公共服务保障能力和统筹层次，优化城乡区域间衔接共享。
坚持激活存量、用好增量，统筹整合基本公共服务资源，加快建立“资源随人走”的基本公共服务资源投入机制，推动实现“人走到哪里，基本公共服务资源就跟进到哪里”，切实提高基本公共服务资源利用效率。坚持完善政府购买服务制度，增强基层政府在购买基本公共服务方面的自主权，逐步规范并丰富政府购买服务方式，充分调动社会力量参与基本公共服务供给的积极性，提升基本公共服务质量。坚持职业化、专业化方向，完善基层公共服务人员工资待遇、职称评定、医疗保险及养老保障等激励政策，健全从业人员教育培训机制，优化编制资源配置，不断壮大基层公共服务队伍。
围绕重点区域和重点领域，不断提升基本公共服务统筹层次，强化其在保基本民生和社会政策兜底方面的功能。抓紧出台《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》，完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，适度均衡省份间基金负担，对基金“穿底”省份加大支持力度，提高中央调剂基金使用效率。提高城乡居民基本医疗保险人均补助标准，加快推进基本医疗保险的省级统筹，为实现全国统筹奠定基础。进一步加快推进基本公共服务统筹力度，通过完善省以下财政事权和支出责任划分、规范转移支付等措施，缩小省内基本公共服务保障差距。
落实《关于开展国家基本公共服务标准化试点工作的通知》有关要求，探索构建基本公共服务平台，促进居民异地享受基本公共服务并便捷结算，推动实现资源均衡分布、合理配置。推动建立基本公共服务标准体系建设部级联席会议制度。深入推进基本公共服务一体化和新型城镇化户籍制度改革，创新跨区域服务机制，推动基本公共服务便利共享，建立异地就医直接结算信息沟通和应急联动机制，完善住院费用异地直接结算，开展异地就医门急诊医疗费用直接结算试点工作，开展养老服务补贴异地结算试点。出台《流动就业人员基本医疗保险关系转移接续业务经办规程》，完善基本医保关系转移接续政策和相关规程。积极指导京津冀、长三角、粤港澳等地区细化地方政策措施，做好基本医保参保和关系转移接续工作。
标准化在加强社会公共服务体系建设中发挥着基础性、引领性作用。要建立系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系，推动基本公共服务标准化理念融入政府治理、标准化手段得到普及应用。出台实施国家基本公共服务标准，明确基本公共服务底线标准，完善部门相关标准规范，细化地区基本公共服务实施标准，推动基层服务机构标准化管理。各级各类标准水平要衔接平衡、大体一致。研究制定基本公共服务标准动态调整管理办法，推动基本公共服务标准动态调整常态化、制度化。
加快形成差别化区域政策机制和区域均衡的财政转移支付制度，进一步完善区域政策与其他宏观调控政策联动机制，优化政策工具组合，推动宏观调控政策精准落地。
进一步发挥区域比较优势，合理确定区域主要发展任务，分类指导、分区施策，实行与区域特点相适应的政策，不断提高生态环保、产业发展、土地利用、财政金融、科技人才等政策精准性和有效性。根据各地区条件，合理分工、优化发展，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区分别制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局；充分满足深度贫困地区和特殊地区用地需求，用地指标向深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县等倾斜，提高土地政策精准性；出台《关于贯彻实施国家主体功能区生态环境政策的若干意见》，加大环境政策实施力度；实施专业技术人才知识更新工程，加大对贫困地区人才培养培训力度，推动地方政府制定区域性人才政策。
着力调整完善中央对地方一般性转移支付办法，建立区域均衡的财政转移支付制度。中央财政加大对地方转移支付力度，加大向重点生态功能区转移支付预算。增强省及省以下政府区域协调发展经费保障能力，指导各省（区、市）出台与市县收入划分改革方案，支持市县政府落实减税降费政策、缓解基层财政运行困难。
加强区域政策与其他宏观调控政策联动，形成宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底、区域政策要精准的政策调控体系。缩小政策基本空间单元，提高区域政策的精准性、协同性，建立健全区域政策与财政、货币、投资等政策的协调配合，优化政策工具组合，实现宏观调控中的长短结合、精准用力，同时更好地发挥不同政策的叠加共振效应，更好地服务于国家重大区域发展战略实施。进一步完善国家发展改革委、财政部、中国人民银行定期会商机制，加强宏观政策沟通协调，着力提升政策协同性。开展转型区域金融改革试点，增强金融服务区域发展的能力，实施高杠杆地区动态监测预警，强化联防联控，防范化解系统性、区域性金融风险，提高金融政策有效性。
建立健全区域规划体系、发展监测预警体系，加强区域规划编制前期研究论证，逐步建立并完善法律法规体系，健全区域政策制定、实施、监督、评价机制。
根据落实区域协调发展战略的需要，积极推进形成规范有序的区域规划编制、审批和实施工作程序，实行科学、规范的区域规划编制审批计划管理制度，逐步完善规划的顶层设计，使区域规划更好地服务和支撑国家战略需求。推动规划牵头单位组织开展对国家重大区域规划的中期评估和后评估，逐步构建起以评估建议为基础的重大规划动态调整机制。根据国家重大战略和重大布局需要，积极服务国家现代化建设和高质量发展，联合相关部门和地方，组织编制实施一批重大区域规划，因地制宜引导区域高质量发展。
围绕缩小区域发展差距、区域一体化、资源环境协调等重点领域，积极引导社会智库研究建立区域协调发展评价指标体系（见图5-2），探索编制区域协调发展指数，更加科学、客观评价区域发展的协调性，为区域政策制定和调整提供参考。针对国家重大区域规划，组织相关部门开展区域规划评估督导工作，并根据评估督导意见进一步调整优化区域规划相关内容，保障区域规划的时效性和针对性，做到与时俱进。瞄准重点领域、重点区域和关键指标，提前对区域风险进行科学预判，积极推进建立区域发展风险识别和预警预案制度，密切监控区域发展中出现的突出问题，预先防范和妥善应对区域发展风险。
图5-2 区域协调发展评价指标体系
深化社会治理的法治化进程，按照推进治理体系和治理能力现代化的要求，科学规范有序推进区域协调发展战略实施，加快推进促进区域协调发展的法规制度建设。推进相关法律法规体系的前期研究论证工作，按照先制定指导意见、然后编制出台相关条例、最后上升为法律法规的程序推进相关工作，通过指导意见和相关条例的编制和实施，逐步发现并不断化解在编制和实施中出现的问题，为制定相对完善的法律法规积累有益的经验。研究推动出台区域协调发展的相关法律法规文件或指导意见，明确区域协调发展的内涵、战略方向和重点，健全区域政策制定、实施、监督、评估和动态调整机制，明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。
[1]《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》（2019年8月26日），《求是》2019年第24期。
[2]《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》（2019年8月26日），《求是》2019年第24期。
[3]《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》（2019年8月26日），《求是》2019年第24期。
[4]《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》（2019年8月26日），《求是》2019年第24期。
[5]《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议强调 把稳方向突出实效全力攻坚 坚定不移推动落实重大改革举措》，《人民日报》2019年3月20日。
[6]《习近平在江西考察并主持召开推动中部地区崛起工作座谈会时强调 贯彻新发展理念推动高质量发展 奋力开创中部地区崛起新局面》，《人民日报》2019年5月23日。
京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区发展规模经济效应开始显现，基础设施密度和网络化程度全面提升，创新要素开始集聚，新的主导产业快速发展。统筹京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展三大重大区域发展战略，可为其他战略实施提供先行示范。一方面，要加强三大战略在重大项目规划、产业发展、制度创新、政策供给等方面的沟通，避免政策冲突、重复建设。另一方面，要加强三大战略区域在基础设施、金融市场、科技创新等方面的互联互通，促进人才、资本、数据、技术等要素全方位流动，大力培育新业态新模式，加快新旧动能转换，促进产业迈向全球价值链中高端，参与全球竞争，构建东部沿海地区高质量发展的经济带。