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第五章 强化宪法实施与完善立法体制
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国七个方面的主要任务，其中一项就是要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。实施法律法规首先要全面贯彻实施宪法，使宪法真正成为治国安邦的总章程、总规范、总依据。加强宪法实施，是维护全国人民意志和利益的根本要求，是保证党和国家长治久安的根本要求，是协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的根本要求，是实现国家富强、人民幸福，实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保证。
习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[1]这一论断对依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政的关系作出新的阐释，成为社会主义法治理念的崭新论述。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步深化了这一论述，明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”
依法治国，就是依照法律治理国家、治国理政。宪法是国家的根本大法，是治国安邦和治国理政的总章程，是尊重保障人权、实现人民当家作主的根本法律保障，是授予配置权力和规范制约权力的最高法律规范，是全面推进依法治国、建设平安中国和法治中国的法律基础和制度保障。因此，要全面落实依法治国基本方略，必须首先做到依宪治国。
（一）宪法的重要地位决定了依法治国首先必须依宪治国
我国宪法以国家根本法的形式，确认了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。宪法是国家的根本法，在中国特色社会主义法律体系和法治体系中，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。我国宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。
在我国，依法治国所依之“法”是广义的法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和其他具有法律效力的规范性文件。在这个法律体系中，宪法的位阶最高，居于最高法律地位，是法律体系中的“母法”，具有最高法律效力，是制定修改解释其他法律法规的根本依据。因此，其他法律法规要想具有权威和效力，宪法必须首先具有权威和效力；其他法律法规要得到较好实施，宪法必须首先得到较好实施，否则，宪法就会成为“闲法”，中国特色社会主义法律体系的核心就会被破坏，社会主义法治大厦的基础就会被动摇，依法治国就无从谈起。
（二）宪法的基本内容决定了依法治国首先必须依宪治国
我国宪法在规定了实行社会主义制度的基础上，还明确规定了国家的政治制度（人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等）、基本经济制度和分配制度、基本文化和社会制度、人权保障制度等，规定了人民与国家的关系、人民代表大会与“一府两院”的关系、中央与地方的关系、“一国两制”的关系、各民族之间的关系、中国与外国的关系等，其中最根本的是规定了人民的根本政治地位和享有管理国家和社会事务、管理经济文化事业的各项基本权利，规定了国家尊重和保障人权的基本原则等。因此，宪法是人民权利的宣言书、人民利益的保证书，是人民当家作主的根本法律保障。与此同时，宪法一方面通过划分和规定国家立法权、行政权、审判权、检察权、地方自治权等各类权力，科学配置从中央到地方各级各类重要公权力主体的职权，让它们用人民赋予的权力为人民服务。另一方面，宪法又通过相互制约权力的制度设计和保障宪法实施监督等措施，加强对公权力的监督制约，保证这些公权力的有效行使，防止公权力的滥用和腐败。
我国宪法规定的根本制度和根本任务，其内容事关国家统一强盛、人民安康幸福、民族团结发展、社会和谐稳定，事关全面建成小康社会、建设现代化国家和实现中华民族的伟大复兴，是规定和指导依法治国事业、建设法治中国的总章程。所以，依法治国不仅要依循宪法的规定来展开和推进，而且要优先实行依宪治国，确保宪法精神、宪法原则和宪法内容的贯彻落实，使宪法真正成为带动和推进依法治国的火车头。
（三）宪法的主要功能决定了依法治国首先必须依宪治国
我国宪法作为国家的根本法，除了具有一般法律的教育、引导、规范、强制等功能外，更重要的是它还具有以下主要功能：一是调整和规范人民与国家政权之间的关系。保证国家的一切权力来自人民，属于人民，对人民负责，受人民监督。二是调整和规范国家公权力机关之间的关系。明确各自的职能、权限和责任。在人民代表大会制度和民主集中制原则的基础上，构建横向公权力机关之间相互支持、相互配合、相互监督、相互制约，纵向公权力机关之间领导与被领导、指导与被指导或者监督与被监督等良性宪制关系。三是调整和规范中央与地方之间的关系。划分中央与地方的立法权限和其他权限职能，授予民族区域以区域民族自治权，授予特别行政区以高度自治权，授予经济特区以特区立法权，充分调动中央和地方两个积极性。四是调整和规范公民和国家、政府、社会之间的社会关系。在明确规定公民基本权利的同时，规定公民必须履行的宪法义务，保证公民在法律面前人平等，实现公民权利与义务的统一。最为重要的是，宪法在规定我国实行社会主义制度的同时，还明确规定了国家的根本制度和基本制度；规定了人民拥有一切国家权力，国家尊重和保障人权；规定了公权力的来源、内容、行使和监督等内容，规划和构建了中华人民共和国的经济秩序、政治秩序、社会秩序和法律秩序，保证了国家机器的合法性存在和有序化运行。
归根结底，依宪治国的基本功能是两项：一是对人权的确认、尊重和保障；二是对公权力的授予、规范和制约。依法治国的根本要求是：通过依法治权、依法治官，保证人民管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，享有最广泛的公民政治权利、经济和文化权利，实现人民当家作主。由此可见，依法治国是落实依宪治国精神和要义的治国基本方略，是宪法基本功能的具体发挥和社会实践；依宪治国是实施依法治国的依据、前提和指引，是依法治国基本方略得以顺利推进的根本法律保障。
党的十六届四中全会明确提出，中国共产党作为执政党必须加强执政能力建设，坚持科学执政、民主执政和依法执政。依法执政，就是党要紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现行《中国共产党章程》明确提出：党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须保证国家的立法、司法、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。习近平总书记在2013年2月十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中进一步强调指出： “我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。”[2]党的十八届三中全会强调指出，要“紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式”。党的十八届四中全会进一步丰富了依法执政的时代内涵，明确指出：“依法执政，既要求党依据宪法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”依法执政“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人民代表大会、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法律同党坚持在宪法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。坚持依法执政，必须加强执政党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，不断完善中国特色社会主义法律体系，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。执政党的各级组织都要坚持依宪治国、依宪执政原则，在宪法和法律范围内活动。全体共产党员尤其是执政党的各级领导干部要模范遵守宪法和法律。执政党要督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实尊重保障人权，维护公民的合法权益。
在我国，实现依法治国，关键是坚持依法执政；实现依法执政，关键是坚持依宪执政。依宪执政就是作为执政党的中国共产党以宪法为执政的根本依据，全面贯彻落实宪法的各项制度，充分尊重和切实保障公民广泛的基本权利，运用宪法规范认识和解决执政过程中的各种问题。之所以说依宪执政是依法执政的关键，主要是因为宪法与其他法律法规相比，其在法律地位、基本内容、主要功能等方面都具有特殊性和根本性。对于执政党而言，坚持中国共产党的政治领导、思想领导和组织领导，坚持中国化马克思主义的指导地位，坚持走中国特色社会主义发展道路，坚持把党的路线方针政策通过法定程序上升为国家法律，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持人民代表大会制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，在宪法和法律的范围内活动。党的执政地位与执政活动，其权威性依据和制度性规范，都离不开宪法，其执政行为必须表现为依宪办事。
之所以要强调依法执政的关键是依宪执政，主要是因为：一是执政党行使的执政权本质上是一种依宪行使的政治领导权和政治决策权。中国共产党的执政行为是党的主张和人民意志相统一的领导和决策等，是具有高度宪法意义的政治行为。二是依法执政所实施的、对重大方针政策和事项的决策和领导，需要宪法的制度基础。这种决策和领导所需要的是抽象授权，需要尽可能涵盖全局、把握方向、关注战略、运筹帷幄、制定大政方针的法律依据和制度空间，以保证执政党对于党和国家政治生活、经济生活和社会生活各项重大事业的坚强领导和全面执政。因此，依法执政特别要依赖宪法和宪法性法律，如立法、民族区域自治法、选举法、组织法等。宪法和宪法性法律，比一般法律更能给执政党的领导和执政提供最有效的法律支持和制度供给。三是强调依宪执政也最能够监督和保证党在宪法和法律范围内领导人民治国理政，推进依法治国，完成党所肩负的法治任务。
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[3]宪法实施是执行宪法、适用宪法、解释宪法和遵守宪法等活动的统称，是宪法规范在社会现实生活中贯彻落实的过程和状态，目的是把写在纸面上的宪法变为社会生活中的宪法。我国宪法是具有明确规范性和强制力的最高法律规范，是中国特色社会主义法律体系中一切其他法律法规具有权威和效力的宪制依据，是一切法律法规能够在现实生活中得到实施的根本保障。如果宪法得不到应有尊重、自觉遵守和有效实施，甚至形同虚设，社会主义法治的宪制基础就会被动摇，依法治国基本方略的前提依据就会被否定，改革开放近40年社会主义民主法治建设取得的进步就会得而复失。因此，在新的历史起点上全面落实依法治国基本方略，建设法治中国，必须进一步重视宪法实施，使宪法在改革发展的实践中成为名副其实的根本法、最高法和刚性法，成为依法治国的保护神和推进器。1982年《中华人民共和国宪法》公布施行以来，党和国家始终重视宪法的宣传教育和贯彻实施。党中央的有关文件、全国人民代表大会常务委员会的有关报告以及全国人民代表大会通过的四次宪法修正案，都对加强宪法宣传、宪法学习以及尊重宪法权威、维护宪法尊严、保证宪法贯彻实施等，提出了明确要求。
习近平总书记在2012年12月4日纪念现行宪法公布施行30周年大会的讲话中进一步强调指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[4]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”
在建设法治中国的新形势下，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平：一是要求我们必须全面地贯彻和实施宪法，而不能对宪法采取实用主义、功利主义的态度来实施，也不能断章取义地片面或者部分实施，更不能无视宪法的存在，把宪法精神、宪法原则、宪法规范、宪法制度等束之高阁。二是要根据全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的新形势，根据国家强盛、人民幸福、民族团结、社会和谐的新目标，根据十八大以来关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的新部署，根据全面推进依宪治国和依法治国、努力建设平安中国和法治中国的新要求，维护宪法的权威和尊严，维护国家法治统一，进一步提高贯彻实施宪法的水平和质量。确保宪法在国家政治生活和社会生活中发挥治国安邦总章程的作用，确保宪法在依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的实践进程中发挥出应有的作用。
习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对如何把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，从以下五个方面提出了明确要求、作出了改革部署：
第一，必须坚持正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。
第二，必须落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。全国人民代表大会及其常务委员会等要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人民代表大会及其常务委员会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。
第三，必须坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。
第四，必须努力维护宪法和法律的权威，通过切实有效的改革措施，建立健全社会忠于、遵守、维护、运用宪法律的制度。坚持法律面前人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法律的特权，一切违反宪法律的行为都必须予以追究。普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。
第五，必须坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。习近平总书记2014年1月7日在中央政法工作会议的讲话中强调指出：“政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作能力和水平。”[5]新形势下，党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，必须在全体公民和公职人员当中尤其是在各级领导干部当中，深入持久地加强宪法的学习和宣传，传播宪法知识，培养宪法意识，树立宪法观念，弘扬宪法精神，使宪法基本内容家喻户晓，宪法精神入脑入心，为依宪治国和依宪执政奠定良好的社会基础。
更为重要的，是要切实尊重和充分发挥人民群众在支持和参与宪法实施中的主体作用，鼓励人民群众通过支持宪法实施来进一步认识宪法价值、理解宪法功能，引导人民群众通过参与宪法实施来深化对自己人权与基本自由、宪法权利与宪法义务的认识，从而不断增强维护宪法权威和遵守宪法秩序的自觉性。正如习近平总书记在该讲话中所指出的：“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[6]
习近平总书记指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利。”[7]“我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。”[8]“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利。”[9]这些关于公民权利的论述，无疑是对社会主义法治理念的丰富和发展。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“坚持人民主体地位”作为全面推进依法治国的一项基本原则提了出来，明确指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”人民主体地位具体化、法律化和权利化的表现形式之一，就是必须充分尊重和保障人权，依法保障全体公民享有广泛的权利。
人民主是社会主义的生命，实现人民当家作主、依法保障全体公民享有广泛权利是社会主义的内在要求和本质特征。为了依法保障全体公民享有广泛真实的权利和自由，1982年《中华人民共和国宪法》不仅专章规定了公民的基本权利与基本义务，而且还于2004年通过宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”载入宪法，使之成为一项重要的宪法原则。党的十八届三中全会公报提出，建设法治中国必须“完善人权司法保障制度”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对“完善人权司法保障制度”作出专门规定，要求“国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”。“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步规定了“加强人权司法保障”的内容并提出了三个方面的改革任务：一是“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。二是“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益”。三是“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。
依照我国宪法的规定，公民依法享有广泛的权利和自由，主要有：人身权利，包括受法律平等保护权、人身自由权、免受非法逮捕拘禁搜查身体权、名誉权、住宅不受侵犯权、通信自由通信秘密权等。政治权利，包括当家作主的权利、生存和发展的权利、选举权被选举权、参与经济事务管理权、言论出版自由、集会游行示威自由、结社自由、宗教信仰自由、基层社会生活自治权、控告申诉权、请求赔偿权等。经济财产权利，包括经济平等权、财产所有权、继承权等。劳动和社会权利，包括劳动权、休息权、获得物质帮助权等。文化教育权利，包括受教育权、科学研究和文艺创造自由、文化活动自由权等。特殊主体的权利，包括民族平等权、民族区域自治权、民族文化权，妇女权利，儿童受国家保护权，残疾人权利，华侨归侨眷受保护权，外国人在中国境内的合法权利受保护权，等。
为了尊重和保障人权，保证全体公民依法享有广泛权利，我国不仅在宪法中规定了公民的基本权利，而且在法律法规中对诸多公民权利及其保护作出具体规定。根据有关资料，在1978年到2011年间，我国制定了近160部关涉人权保护的法律法规，主要涉及：第一，经济、社会和文化权利的保护，包括劳动法、就业促进法、劳动合同法、安全生产法、职业病防治法、工会法、义务教育法、职工带薪年休假条例、禁止使用童工规定等。第二，公民和政治权利的保护，包括民法通则、刑法、国家赔偿法、消费者权益保护法、继承法、物权法、侵权责任法、婚姻法等。第三，特殊群体权利的保护，包括婚姻法、妇女权益保障法、民法通则、劳动法、选举法、继承法、未成年人保护法、老年人权益保障法、残疾人保障法、卫生法、女职工劳动保护特别规定等。第四，司法领域的人权保护，包括刑事诉讼法、监狱法、民事诉讼法、行政诉讼法、国家赔偿法、律师法等。第五，环境权利保护等方面的立法，包括环境保护法、水污染防治法等。我国还积极批准国际人权条约，依照国际人权法保障公民的广泛权利等。截至2010年，我国已加入了27项国际人权条约。此外，我国还于1984年承认了国民政府（1930年—1947年）时期批准的14个国际劳工公约，于1998年10月5日签署了联合国的《公民权利和政治权利国际公约》。目前，我国已建立了以宪法为核心、以法律和行政法规为主体的一系列保障人权的法律制度。
在我国，不仅以大量的实体法保障公民对诸多实体性权利的充分享有，而且还以刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等程序法，对公民的程序性权利作出专门的规定，为公民具体享有实体性权利提供十分重要的程序法保障。
“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[10]在法律意义上，权利最重要的特征在于，它是通过国家法律认可的主要由公民享有并由国家强制力保障不受侵犯的法律化利益。换言之，法治社会设定权利的目的：一是使公民、法人的有关利益得到法律确认，成为合法利益；二是用法律区分合法利益的种类，以便于“分门别类”地予以保障；三是确认合法利益具有排他的法律主体占有性，使普遍利益特定化，便于司法对相应主体的利益施予保护和救济。
保障公民各项权利不受侵犯是公民的基本诉求，也是公民的基本权利，同时也是国家必须承担的基本责任。公民各项权利不受侵犯，这项基本权利要求每个公民都必须承担不得侵犯其他公民之权利的义务，更要求各级政府和司法机关应承担起保障所有公民权利不被侵犯的责任。保障特定公民各项权利不受侵犯，其义务主体是其他公民和法人，其责任主体则是各级政府和司法机关。作为公权力主体的各级政府和司法机关，是保障公民各项权利不受侵犯的主要主体，承担主要责任。各级政府和司法机关承担这种神圣的法律责任，对公民权利实施有效保障，就是人民政府为人民、人民司法为人民的法律化表述和强制性要求。保障公民各项权利不受侵犯，必须确立以下几点基本的认识：
首先，保障公民权利就是保障国家主体的法定利益。公民作为现代国家的基本要素之一，是国家的主体，也是国家存在的主要条件。公民权利是与公民主体资格及其身份不可分割的利益形式，是宪法和法律确认的公民不可剥夺的权利，也是公民认同国家存在、支持国家建设、维护国家安全、保护国家利益的内在合理性依据。因此，从根本上讲，保障公民权利不受侵犯，就是维护国家安全、保障国家安定、实现社会和谐和促进人民幸福。
其次，保障公民权利就是保障社会和谐的良好秩序。公民权利是公民根本利益和多种诉求的主要法律保障，是公民安身立命、安居乐业的重要法律基础，是支撑社会法治秩序的基本法律元素。如果公民权利得到公正分配和有效保证，公民义务得到合理安排和及时履行，就能够最合理有效地分配社会利益，调整社会关系，预防社会矛盾，解决社会纠纷，保证社会和谐。
再次，保障公民权利是国家权力的法定职责。保障公民权利不受侵犯主要是政府的责任。如果各级政府和司法机关能够严格执法、公正司法、依法办事，尽职尽责地保障公民权利不受侵犯，这既有利于维护公民合法权益，也有利于维护政府权威和公信力，更有利于构建良好和谐的干群关系、官民关系，真正把执政为民落到实处。
最后，保障公民权利必须防止国家权力的非法行使。现实生活中侵犯公民权利的现象时有发生，其原因是多方面的。在众多的原因中，唯有国家权力滥用所导致的侵权最难遏制与救济。公民权利受到侵害后难以得到保护的情形，发生在执法、司法等公权力行使过程中的居多。因此，保障公民权利不受侵犯，必须加强对公权力主体及其行为的监督和制约，保证公权力的行使既不失职，也不越权，更不滥权。从保障公民权利不受侵犯入手，从法律制度上强化对公权力的监督制约，不仅可以保障公民权利不受侵犯，而且有利于推进党和国家的反腐治权工作，积极防御公权力的腐败和滥用。
在我国，权利是公民利益的法律化形式，是国家确认和保护公民利益的重要方式。习近平总书记指出，宪法是“保障公民权利的法律武器”[11]。法律权利既是人民法院对公民利益实施司法救济的根本依据，也是相应的目标所系。保障公民权利不受侵犯，主要包括公民自我的依法维权和政府公权力的依法保障两个方面。在法治社会中，不管是公民自我维权还是公权力保障，都必须于法有据，依法进行。公民的权利，为法律所确认和保护，受法律所调控和约束。法律是权利的保障，没有法律则无任何权利可言。因此，公民权利与法律是水乳交融、不可分割的，保障公民权利必须依靠法律这个人类政治文明的重器。
习近平总书记指出：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”[12]在法治社会，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。
对于公民而言，应当努力培养依法维权的观念和意识，不断提高自我权利保护的法律能力和水平。这里的关键词是三个：一是“权利”。权利是一个舶来概念，其本意是正义、正当和合理等。因此，公民保护自我的权利，必须具有正当性和合理性，而不能随意主张，更不能无理取闹。二是“依法”。公民保护自己的权利，必须于法有据，依照宪法、法律或者行政法规的规定进行保护或者维权，而不能“小闹小解决，大闹大解决”。三是“保护”。公民依法保护自己的权利，必须依照实体法和程序法的规定实施保护行为，既不能实体合法而形式违法，也不能程序合法而实体违法。
对于各级政府和司法机关等公权力主体而言，应当转变观念和创新机制，自觉坚持依法行政和公正司法原则，努力提高运用法治思维和法治方式保护公民合法权利的能力和水平，使依法保障公民权利成为所有公权力主体更加自觉、更加主动、更加有效的行为。习近平总书记在2014年中央政法工作会议的讲话中指出：“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。从一定意义上说，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”[13]作为实现法律公平正义的最后一道防线，作为公民权利的最后法律救济机关，人民法院在依法保障公民权利不受侵害方面，负有更多的法律责任和道义责任，负有在司法审判中杜绝冤假错案以免对公民权利造成二次侵害的责任。人民法院应严格按照宪法和法律的规定，运用宪法和法律的武器对公民权利予以有效的法律保障。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从加强宪法监督制度、健全宪法解释程序、加强备案审查制度、设立宪法日和宪法宣誓制度等四个方面，提出了现阶段强化宪法实施监督的基本要求和改革具体措施。
2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“30年来的发展历程充分证明，我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证…我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息相关…保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折…在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[14]
《中华人民共和国宪法》第五条明确规定了宪法作为根本法的权威法律地位和宪法在保障法制统一中的作用，这些规定为实施宪法提供了基本法律标准。这些规定主要包括五个方面的内容：（1）中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。（2）国家维护社会主义法制的统一和尊严。（3）一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。（4）一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。（5）任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。从上述规定可以看出，该条明确了“违宪”必究的思想，也就是说，“违宪”的法律、法规以及行为是必须受到追究的，“违宪”是保障宪法实施的一个重要概念和重要的判断标准。从法理上来看，上述规定实际上确认了违宪审查制度的必要性。
世界各国都十分重视宪法实施监督，很多国家都设有违宪审查制度，主要有四种模式：一是立法机关审查模式。它指宪法或宪法惯例所规定的立法机关负责审查、裁决违宪案件的制度。目前，采用这一模式的国家主要有越南、古巴等。二是司法机关审查模式。它指普通法院在审理具体案件中，对该案件所适用的法律和行政法规的合宪性进行审查、裁决的制度。目前，采用这一模式的国家主要有美国、日本、印度、菲律宾、加拿大、丹麦等。三是专门机关审查模式。它指由宪法所规定的专门机关对法律、法规等的合宪性进行审查、裁决的制度。其中又可分为特设司法机关审查模式和专门政治机关审查模式两种。俄罗斯、德国、意大利、奥地利、挪威等采用的就是这种模式。四是复合审查模式。它指由两个或两个以上的国家机关共同行使，并根据法律规定或国家认可的权限、程序和方式对法律、法规或违宪案件等进行合宪性审查的制度。如英国、法国就是采取这种模式。
《中华人民共和国宪法》第六十二条、第六十七条明确规定：全国人民代表大会及其常务委员会负有“监督宪法的实施”的责任，但由于种原因，尤其是我国没有设立专门的宪法实施监督机构（宪法监督委员会），使宪法实施监督迟得不到全面落实。1993年3月中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》的附件—《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人民代表大会可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”设立专门的宪法监督委员会有利于从国家治理体系和治理能力现代化的高度推进宪法实施的监督，但宪法监督委员会究竟如何设立，仍面临一些理论上的难题。比如，宪法监督委员会与党的领导的关系，宪法监督委员会与人民代表大会制度的关系，宪法监督委员会与其他专门委员会的关系，宪法监督委员会要监督什么以及怎样监督，宪法监督委员会的组成与职能等，都需要进行深入理论研究。
根据《中华人民共和国宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会有监督宪法实施的职权。为加强宪法实施的监督，可以通过全国人民代表大会决议的方式来设立与其他专门委员会平行的宪法监督专门机构。这种由最高国家权力机关成立专门委员会来负责宪法实施监督的方式，有利于体现宪法监督的民主性，增强宪法监督的专门性、专业性和权威性。同时，应当整合相关专门委员会的职能，解决职权重叠、交叉等问题。
宪法解释是指宪法制定者或者根据宪法规定享有宪法解释权的国家机关，依据宪法精神和相关程序对宪法规范的内容、含义和界限等所作的说明和阐释。宪法解释是实施宪法的重要环节，是加强宪法监督的基础性、前提性条件。
《中华人民共和国宪法》明确规定：全国人民代表大会常务委员会享有“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。我们党一向高度重视宪法解释。193年中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中就指出：“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”同时认为，必要时可以对社会主义市场经济的具体内核作出宪法解释。2002年12月4日，胡锦涛在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出：“全国人民代表大会及其常务委员会…要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[15]为了推进我国宪法实施的制度化、程序化和常态化，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“健全宪法解释程序机制”的任务。当务之急，是要尽快制定《中华人民共和国宪法解释程序法》，使全国人民代表大会常务委员会能够依法有序行使宪法解释权，从而全面启动我国宪法解释程序，使宪法能够“活起来”“用起来”，而不是束之高阁的“闲法”。
规范性文件备案审查是保证宪法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。根据我国宪法和立法、监督法的规定，特定的国家机关、企业事业单位和公民可以对特定的规范性文件（包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释等）是否违反上位法向全国人民代表大会及其常务委员会提出审查要求或者审查建议，这项制度旨在使已有的法律体系更加完善，是中国特色社会主义法律体系的一种内在优化机制。在中国特色社会主义法律体系形成发展的新阶段，该制度对于深入贯彻依法治国基本方略具有重要意义。
我国在立法工作中高度重视规范性文件备案审查的制度建设。2000年10月，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（简称《法规备案审查工作程序》）； 2005年12月，第十届全国人民代表大会常务委员会第四十次委员长会议完成了对《法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，进一步建立健全了法规和司法解释备案审查制度。国务院同样重视法规章的备案审查工作。1987年即建立了法规章备案审查制度，1990年制定了《法规章备案规定》，2001年将“规定”提升为“条例”，发布了《法规章备案条例》，进一步明确备案审查的基本程序，备案审查制度不断健全完善。截至2014年10月底，国务院共收到备案登记的地方性法规17774件，地方政府规章20468件，国务院部门规章8492件。特别是《法规章备案条例》实施以来，国务院法制办重点对违法或变相设定行政许可、行政处罚，擅自增加公民、法人或者其他组织义务，违反制定程序等问题进行合法性审查，对发现存在问题的50多件法规章，依照法定程序进行了处理和纠正。
目前，我国规范性文件备案审查中存在的主要问题是：虽然法规规章有件必备的目标基本实现，但是迟报、不规范报备情况时有发生；地方规范性文件备案还没有做到全覆盖；备案审查力度还需要进一步加强，特别是规章和规范性文件中变相设定许可审批、增加许可条件，违法增加公民、法人或者其他组织义务，违法设立优惠政策，实施地区封锁和部门垄断等问题依然存在；规范性文件制定合法性审查机制还不完善，备案审查机构力量和能力明显不足。为了推进民主立法，提高立法质量，加强备案审查制度建设，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。…健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这就意味着，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民权利和增加公民义务的决定，包括规章、规范性文件以及行政机关行使职权时作出的具体行政决定。
2015年修正后的《中华人民共和国立法》第九十八条至一百零二条，专门规定了我国立法备案审查制度的相关具体制度和程序。修正后的《中华人民共和国立法》进一步加强了备案审查力度，明确规定主动审查，如规定：有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。还提出审查申请人反馈与公开机制，规定全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。加强备案审查制度建设，最根本的就是要认真贯彻落实立法的有关规定，依法立法，依法备案，依法审查，依法监督。加强备案审查制度建设，应当坚持统筹协调、强化责任，落实备案审查的“四个并重”，即坚持备案与审查并重，坚持主动审查与被动审查并重，坚持工作机构审查与专门委员会审查并重，坚持开展独立审查与加强同制定机关沟通并重，不断开创立法备案审查工作的新局面。
（一）设立国家宪法日
2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议作出《关于设立国家宪法日的决定》。该《决定》阐明了设立宪法日的必要性和重要性，指出：“1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行的《中华人民共和国宪法》。现行宪法是对1954年制定的新中国第一部宪法的继承和发展。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定：将12月4日设立为国家宪法日。国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。”
之所以确定12月4日这一天为“国家宪法日”，是因为现行《中华人民共和国宪法》是在1982年12月4日正式实施的。设立“国家宪法日”是一个重要的仪式，传递的是依宪治国、依宪执政的理念；设立国家宪法日，是要使这一天成为全民的宪法“教育日、普及日、深化日”，形成举国上下尊重宪法、宪法至上、用宪法维护人民权益的社会氛围；设立国家宪法日，也是让宪法思维内化于所有国家公职人员心中。权力属于人民，权力服从宪法。公职人员只有为人民服务的义务，没有凌驾于人民之上的特权。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究和纠正。
（二）建立宪法宣誓制度
习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中对为什么要实行宪法宣誓制度作了鞭辟入里的解释，他指出：“全会决定提出建立宪法宣誓制度。这是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。关于宪法宣誓的主体、内容、程序，各国做法不尽相同，一般都在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。全会决定规定，凡经人大及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这样做，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”[16]
2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》，标志着我国以立法形式正式规定实行宪法宣誓制度。《决定》对宪法宣誓制度的意义、主体、组织、仪式、誓词等作出专门规定：
1.关于宪法宣誓制度的意义：宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。国家工作人员必须树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。
2.关于宪法宣誓制度的适用范围：各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。全国人民代表大会选举或者决定任命的中华人民共和国主席、副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员，国务院总理、副总理、国务委员、各部长等，在依照法定程序产生后，进行宪法宣誓。宣誓仪式由全国人民代表大会议主席团组织。
3.关于宣誓活动的组织，分为三种情形作了规定，包括全国人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员的宣誓仪式，根据不同情况，分别由全国人民代表大会议主席团、全国人民代表大会常务委员会委员长会议等负责组织的情形等。
4.关于宪法宣誓的仪式，根据情况可以采取单独宣誓或集体宣誓的形式。单独宣誓时，宣誓人应当左手抚按《中华人民共和国宪法》，右手举拳，诵读誓词。集体宣誓时，由一人领誓，领誓人左手抚按《中华人民共和国宪法》，右手举拳，领诵誓词；其他宣誓人整齐排列，右手举拳，跟诵誓词。
5.关于宪法宣誓的誓词：“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”
习近平总书记说：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[17]立法体制是一个国家关于立法主体及其立法权限划分的制度，是全部立法活动得以进行的制度安排体系。中华人民共和国成立以后，我国立法体制大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽相同的立法体制。从中华人民共和国成立的1949年到1954年《中华人民共和国宪法》的颁布，是我国实行分散立法体制的时期。这一时期，我国立法权力的行使具有多极化和分散化的特点，主要表现为从中央到地方的多级主体享有立法职权。从1954年《中华人民共和国宪法》颁布到1979年第五届全国人民代表大会第二次会议前，中国实行的是中央集权的立法模式。在这个时期，立法权限比较集中，除民族自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法职权，国家行政机关亦无立法方面的职权。 1954年《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法和制定法律，全国人民代表大会常务委员会有权解释法律和制定法令。从1979年第五届全国人民代表大会第二次会议至今，中国采行的是集权的分权立法体制。
根据《中华人民共和国宪法》和2015年修正后的《中华人民共和国立法》的规定，我国享有立法权限的主体包括：全国人民代表大会及其常务委员会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，省级地方人民代表大会及其常务委员会、较大市的人民代表大会及其常务委员会、省会市的人民代表大会及其常务委员会、设区的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，深圳市、珠海市、汕头市、厦门市以及海南省的人民代表大会及其常务委员会有权制定经济特区法规，民族自治地方的人民代表大会有权制定民族自治条例和单行条例。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。实现良法善治，必须进一步完善我国的立法体制，不断提高立法质量。习近平总书记指出： “人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[18]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》十分明确地指出，当前我国立法方面存在的主要问题是：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”
在习近平总书记看来，“推进科学立法，关键是完善立法体制”。[19]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对进一步完善我国立法体制，提出了以下四个方面的改革和建设任务：
（一）加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序
党的十八届四中全会提出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面…”“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进…必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人民代表大会、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法律同党坚持在宪法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”为了贯彻落实上述要求，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，应当坚持：（1）凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。（2）党中央向全国人民代表大会提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。（3）法律制定和修改的重大问题由全国人民代表大会常务委员会党组向党中央报告。
（二）健全有立法权的人民代表大会主导立法工作的体制机制，发挥人民代表大会及其常务委员会在立法工作中的主导作用
实现科学立法的配置资源、分配利益、调整关系的基本功能，必然会涉及各种矛盾和利益冲突，而坚持人民代表大会主导立法，就是要代表人民根本利益和整体意志，超越部门利益、地方利益、局部利益，为国家和人民制定“良法”。习近平总书记指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’，实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[20]
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立由全国人民代表大会相关专门委员会、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。发挥人民代表大会主导立法的作用，要抓住以下三个环节：第一，把握对立法决策的主导。立法决策是人民代表大会主导立法的前提。应当抓好立法项目论证，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择。必须始终坚持党对立法工作的领导，对于重大立法事项，应当及时由人民代表大会常务委员会党组向中央或地方党委请示汇报。第二，把握对立法起草的主导。立法起草是人民代表大会主导立法的关键。美国学者认为，一部法律的命运百分之八十是在立法起草阶段决定的。在我国，涉及综合性、全局性等重大事项的法律草案，应当由人民代表大会有关专门委员会和常务委员会工作机构组织起草。对专业性较强的法律草案，可以委托有关专业单位研究起草。对其他方面组织起草的法律草案，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会法制工作机构要加大起草督促力度，提前介入调研起草工作，加强立法协调协商。建立制定配套法规时限制度，努力推动配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。第三，充分发挥人民代表大会代表在立法中的作用。人民代表大会代表积极参与立法是人民代表大会主导立法的基础。应当建立健全人民代表大会代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收人民代表大会代表参与调研、审议等立法活动，探索人民代表大会代表跨级、多层参与立法工作制度化，增加代表大会审议通过法律法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能。与此同时，要充分调动各方面的立法积极性，建立健全立法事项征询社会公众意见制度，完善公民、社会团体、企业事业组织直接提出立法建议机制，以及社会公众意见采纳情况反馈机制，提高公民参与立法实效。
（三）加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制
重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。就是说，我国的立法，不仅包括有立法权的人民代表大会及其常务委员会实施的立法机关的立法，也包括享有行政法规和政府规章制定权的行政机关的行政立法。必须把行政立法纳入法治轨道，遵循坚持科学立法和民主立法原则推进行政立法，防止行政机关内部的“部门保护主义”，按照全面依法治国的要求不断提高行政立法的公正性和权威性。
（四）明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化
对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。《中华人民共和国立法》第七十二条第二款、第三款明确规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”截至2015年3月《中华人民共和国立法》修改前，我国设区的市有284个，其中享有地方立法权的49个，无立法权的235个。根据《中华人民共和国立法》的规定，我国将新增 200多个享有地方性法规制定权的人民代表大会及其常务委员会。这将大增强地方立法的力量，加快地方立法的速度，较好平衡中央与地方立法的权力关系。
习近平总书记明确指出：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[21]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观…要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。
为了提高立法质量，我们必须在立法上完成七项具体改革任务：
1.加强人民代表大会对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人民代表大会征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。
2.健全法律法规章起草征求人民代表大会代表意见制度，增加人民代表大会代表列席人民代表大会常务委员会议人数，更多发挥人民代表大会代表参与起草和修改法律作用。
3.完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。
4.探索委托第三方起草法律法规草案。
5.健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。
6.拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
7.完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。
处理好立法与改革的关系，必须放在法治与改革关系的大框架和时代背景中来把握和理解。正确处理立法与改革的关系，是历史新起点上协调推进全面深化改革与全面依法治国的必然要求，是加强依宪治国和推进依宪执政的关键环节。习近平总书记指出：“当前，我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”[22]
1978年我国实行改革开放以来，改革与法治关系的问题，一直是法学、政治学、经济学、社会学等学科和学界关注与争论的重点问题。大家争论的焦点，集中在“先变法后改革（先立后破）”“先改革后变法（先破后立）”抑或是“边改革边变法或反之（边破边立）”等改革的策略及其方式方法上，争论的实质是某些改革决策、改革举措的合宪性与合法性问题。学者们的争论多涉及以下典型事例：1978年，安徽省凤阳县小岗村进行联产承包责任制的改革，突破了1978年《中华人民共和国宪法》规定的人民公社体制，也有违1982年《中华人民共和国宪法》的有关规定；1988年以前深圳等经济特区将土地使用权出租的经济体制改革，突破了1982年《中华人民共和国宪法》关于土地不得买卖、出租的规定；1998年，四川省遂宁市的步云乡实行直选乡镇长的改革，突破了现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡镇长由间接选举产生的规定。面对改革与法治相冲突、某些改革突破宪法和法律的现象，法学界提出了“良性违宪”“良性违法”的概念，用以证明改革的合宪性与合法性。他们认为，所谓良性违宪违法，就是指中央或者地方国家机关的某些改革举措，虽然违背了当时宪法和法律的个别条文规范，但却有利于解放和发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会文明进步的“良性”行为，因此，法治应当容忍其存在，但要加以限制而不能放任自流。
为了妥善处理改革与法治的关系，我们党和国家从国情和实际出发，有针对性地采取了一些行之有效的应对措施。例如，全国人民代表大会及其常务委员会加快推进法律的立、改、废工作，尤其是全国人民代表大会于1988、1993、199和2004年先后四次及时修改完善了1982年《中华人民共和国宪法》，为许多重大改革提供了“良法善治”的重要宪法和法律依据。又如，全国人民代表大会常务委员会通过三次向国务院的授权立法—1983年，授权国务院对《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作必要的修改和补充；1984年，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，可以拟定有关税收条例；1985年，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题必要时可以根据《中华人民共和国宪法》…制定暂行的规定或条例。这些授权立法，为统筹改革与法治的关系提供了有效的立法规范和保障。再如，1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“改革决策要与立法决策紧密结合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行”，从党领导改革和立法的战略高度，对在改革决策阶段协调改革与法治的关系确立了重要的指导原则。复如，全国人民代表大会常务委员会195年提出，国家立法机关要“按照立法决策和改革决策紧密结合的要求，把制定保障和促进改革开放、加快建立社会主义市场经济体制方面的法律作为立法的重点”。[23]2004年进一步指出，立法工作要既注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改，为改革发展提供坚实的法制保障；又注意为继续深化改革留下空间。要坚持从我国的国情出发，始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。
2011年3月，时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国在宣布中国特色社会主义法律体系如期形成的重要讲话中指出，中国立法的重要经验之一，是正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充…对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。
由上可见，改革开放近40年来，我们从理论创新与实践探索的结合上，在正确处理改革与法治的关系方面，取得了巨大成就，积累了成功经验，形成了诸多共识，为今天全面深化改革，加快建设法治中国，创造了有利条件，奠定了良好基础。
如果说在改革开放的前期甚至中期，由于国家的许多法律尚未制定出来，无法可依是我国法治建设的主要矛盾，我们的一些改革不得不采取“良性违宪”“良性违法”的方式进行，那么，经过中华人民共和国近70年尤其是改革开放近40年的努力，中国特色社会主义法律体系已于2011年如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面都实现了有法可依，我们已经具备了把各项改革全面纳入法治轨道依法推进的社会条件和法治基础。尤其是，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视全面推进依法治国和法治中国建设，特别强调依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是管理国家治理社会的基本方式，推进国家治理体系和治理能力现代化，重大改革要于法有据…所有这一切都表明，我们在新的历史起点上把握和处理好改革与法治的关系，不仅拥有较为完备的中国特色社会主义法律体系作为“有法可依”进行改革的法律制度基础，而且拥有中央和地方决策层以及广大公民更加重视运用法治思维和法治方式深化改革的法律理性与法治自觉。这些都是我们在宪法框架下和法治轨道上处理好改革与法治关系最重要的主客观条件。
在一个和平理性的社会，改革的表现形式和实现方式往是“变法”。我国历史上的李悝变法、吴起变法、商鞅变法、王安石变法、戊戌变法等，都被称为“变法”。这些“变法”，实际上是通过改革当时的法律和有关制度来完善国家的各项体制，特别是政治体制。在现代法治国家，作为体制改革实施载体的“变法”，既不是急风暴雨的革命，也不是改朝换代的“变天”。“变法”就是改革、变革、改良、改造和创新，它是以维护现有政权基础和政治统治为前提而进行的国家法律和有关体制的主动改革与自我完善，目的是使之更好适应经济社会文化发展需要。革命则是社会政治制度的深刻质变，它往通过造反、起义、暴动、一个阶级推翻一个阶级的暴烈行动等暴力手段，达成推翻现政权的目标，实现国家政权的“改朝换代”，现政权的一切法律和制度都在被革命之列。在现代法治国家，改革是解放和发展生产力正能量的积极措施，是社会充满生机与活力的集中表现，是国家与社会创新发展的不竭动力。
在我国建设法治中国的现阶段，在建设和发展中国特色社会主义的伟大实践中，相对于完成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略任务而言，相对于到2020年实现全面建成小康社会的战略目标而言，相对于到2049年实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求都是一致的，没有根本的内在矛盾和冲突。那些认为“改革与法治两者是相互对立排斥的”“要改革创新就不能讲法治”“改革要上，法律就要让”“要发展就要突破法治”等错误观念和认识，都是有违法治思维和法治原则的，对于深化改革与推进法治来说都是有害无益的。
在中国特色社会主义道路、理论、制度和文化自信的基础上，在我国现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成的关系。全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，共同推进依法治国、依法执政和依法行政，一体建设法治国家、法治政府和法治社会，法治中国建设上述任务的完成和目标的达成，既是各项体制改革的重要组成部分和主要路径依赖，也是全面深化改革的法治引领、法治促进、法治规范和法治保障。改革须臾离不开法治的引领和保障，否则就可能天下大乱；法治必须紧跟改革的进程和步伐，否则就可能被废弃淘汰。
但是，也毋庸讳言，在我国宪法和法治统一的现实条件下，在我国单一制国家政权组织形式的基础上，作为国家和社会运行发展的具体手段、方法、举措和过程，改革与法治又不可能不存在某些区别、不同甚至冲突。其中最重要的区别在于，法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性和保守性；而改革作为一种创新发展手段，往以突破现有法律、制度和政策为先导，具有较强的变动性、挑战性和激进性。因此，改革的“破”与法治的“守”这两者之间，必然存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生抵触、冲突或者矛盾。甚至可以说，任何现代国家和社会的全面深化改革，或早或晚、或多或少都必然会遭遇法治意义上的合法性、合宪性问题。改革与法治的运行指向和内在张力，决定了两者的
“遭遇战”是客观的必然存在。决策者需要做的，不是自欺人地否认、漠视或者放任这种存在，而应当采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理两者遭遇时产生的具体矛盾和问题。在推进法治中国建设的时代背景下，习近平总书记强调指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[24]坚持“重大改革要于法有据”，既是社会主义法治文明的改革观，是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观，也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。
习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“努力以法治凝聚改革共识”。[25]这既是在贯彻落实十八大精神的新形势下，对深化改革开放、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的新要求，也是在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新起点上，对各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式能力的新要求。1978年以来的改革开放，是实现国家强盛、民族复兴和人民幸福的必由之路，是为实践证明了的全国人民的最大共识之一。目前，中国的改革步入“深水区”，改革面临的问题之多、困难之大、矛盾之复杂、认识之不统一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要领域、难点环节、重大利益调整等方面的体制改革，既是对执政党的领导能力、执政能力、治国理政能力的严峻挑战，也是对中华民族的政治勇气、政治智慧以及中国人民当家作主能力的重大考验。这就需要我们以法治最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识，为深化改革奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。
（一）法治是凝聚改革共识的重要方式和基本途径
从法治原理来讲，恪守法治与深化改革总体上是统一的、一致的，但在某些方面也会有不统一、不一致的现象，尤其是一些地方和部门搞的“先行先试”的试验性改革，一些敢闯法律和政策“禁区”的探索性改革，一些涉及合法性的改革尝试，必然会挑战既有的法治秩序和法治权威，出现所谓“良性违法”等改革现象。在这种情况下，尤其需要凝聚改革共识。一方面，全社会应当通过法治思维和法治方式尽可能达成为什么要改革、改革什么和怎样改革的共识，从而为深化改革、突破改革难关提供充分的民意支持和合理性前提；另一方面，全社会与立法机关以及立法机关内部应当努力达成改革共识，减少改革“个识”和反对意见，及时通过法定程序推进相关法律的立、改、废，从而为深化改革提供必要的法律依据与合法性保障。
（二）更加重视发挥法治的引导功能和教化作用
法律作为普遍的社会行为规范，具有不可替代的指引、评价、预测和教育功能。法治包含自由、平等、公平、正义、民主、秩序、人权、尊严、和谐、文明等基本价值，包含人民主权、宪法律至上、依法执政、民主立法、依法行政、保障人权、制约权力等基本原则，包含有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等基本要求。融汇于中国特色社会主义法律体系之中的上述价值、原则和要求，通过依法治国和法治的全面实施，直接或间接地告诉人们中国改革的性质、方向、原则、目标、底线、边界、方式等，提示人们在改革过程中哪些合法权益应当去依法争取，哪些法定义务和责任应当自觉去承担，哪些非法行为和方式应当避免，进而为凝聚改革共识提供指引、提出要求。尤其是，平等、公正、财产、利益、权利等概念，在法律上大都有明确的含义和具体的内容，在重大利益调整的改革过程中，人们表达或主张这些概念的相关诉求时，可以也应当遵从法治的指引，符合法律的规定，作出法律上的预测和评估，在法治的框架下求大同、存小异，努力达成改革共识，依法实现利益的最大化。
（三）更加重视发挥实体法治“分配正义”的作用
法律是社会关系的调整器、社会利益的分配器、社会秩序的稳定器。立法是人民意志的汇集和表达，立法的主要功能在于合理分配社会利益，调整社会利益关系。古希腊政治哲学家亚里士多德的正义论认为，立法的本质是分配正义，行政的本质是实现正义，司法的本质是校正义。推行实体法治的分配正义来凝聚改革共识，应当注意把握以下原则：一是自由原则。立法所要分配的利益涉及全体人民、部分群众或者某些群体时，应当认真听取他们的意见、建议和诉求，尊重他们选择自己利益的方式和结果，变立法的“为民作主”为“由民作主”，保障人民意志得以充分自由地表达。二是兼顾原则。当不同改革涉及的利益出现一定矛盾时，立法者的价值选择应当兼顾平衡利益分配所涉及的各个方面。尽管其中应当有轻重、主次、先后之别，但都应对各种利益给予合理的兼顾和平衡。三是公正原则。立法者应当努力在价值选择的方式和结果中给予公平的对待，既维护法治的形式公正，也维护法治的结果公正。四是必要的差别原则。在价值选择的分配中，如果确有充分而必要的理由，如为了国家安全而限制公民的某些自由，也可以适用差别对待的原则。但在保证最大多数人的最大利益的同时，要对利益受损的处于少数的一方予以适当救济。只有通过法治对各种利益作出合法、公正、公平、合理的分配和处置，才有可能在法治的基础上真正达成改革认同，凝聚改革共识。
（四）更加重视发挥程序法治的“游戏规则”作用
程序法治以程序过程为重心，注重协商博弈，强化司法作用，通过建构和完善程序法律制度来实现法治国家、法治政府和法治社会的建设目标。在一个不断深化改革的多元利益的社会中，利益的冲突或者失衡在所难免。法治的功能，就是通过程序法治的游戏规则，把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化。程序法治的游戏规则，例如民主公平参与、充分陈述意见、平等讨论协商、辩论听证论证规则、讨价还价博弈、少数服从多数、无记名投票表决、公开透明监督等，都是游戏规则的重要内容。
为了达成法治的目标，需要通过科学民主的立法程序，充分发扬民主，允许各个利益阶层、利益群体和利害关系人参与到立法中来，有效表达他们对于改革的意见主张和利益诉求，同时倾听他人的利益诉求和不同意见观点，鼓励各种社会力量和社会主体通过立法程序充分博弈，理性协商，相互妥协，达成共识，写进法律条文中。应当通过法定程序和法治方式，把对改革的各种意见诉求纳入法治轨道进行讨论协商，鼓励并保障改革涉及的各种主体能够依法获取相关资讯、了解相关意见、表达相关诉求、参与立法博弈、维护合法权益、凝聚改革共识。在利益博弈过程中，利益各方代表有时会相持不下、难以达成利益妥协或者让步，在这种僵持的情况下，如果利害关系人认同程序法治的规则，通过论证、听证、协商、调解、仲裁最后是投票表决等方式，一般就能够解决问题。如果仍然不能形成多数意见、达成改革共识，还可以选择暂时搁置、冷处理或者继续协商调解等方式。
（五）更加注重培养各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力
中国的改革正步入深水区、进入攻坚期。矛盾凸显如何妥善处理？利益多元如何实现公平？一个重要方面就是用法治思维认识问题、用法治方式解决问题，以法治汇集改革民意、凝聚改革共识。在全面推进依法治国的新形势下，谁是以法治凝聚改革共识的责任主体？既不是一般百姓、企事业单位，也不是一般公职人员、基层机关组织，而主要是“各级领导机关和领导干部”。我们党是执政党，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，坚持依宪执政和依法执政是建设法治中国对执政党的基本要求。全面推进依法治国，就要求我们党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，切实在宪法和法律的范围内活动；要求各级领导机关和领导干部以身作则，努力培养并不断提高运用法治思维和法治方式的执政能力，努力掌握以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的执政本领。尤其要求各级领导干部努力弘扬法治精神，树立法治理念，培养法治能力，带头依法办事，带头遵守法律，带头以法治思维和法治方式、通过法治程序去凝聚全社会、全民族的改革共识，为深化改革、扩大开放、促进发展提供良好的法治环境和有力的法治保障。
从全面推进依法治国的战略高度来看，改革与法治的关系，不仅是涉及立法与改革的问题，而且是涉及严格执法、公正司法和全民守法等法治环节的问题，但科学立法是两者关系的重点环节和主要方面。
我们党早在上世纪90年代初期就提出了“改革决策要与立法决策紧密结合”的基本方针，全国人民代表大会随后也提出了“立法决策与改革决策要紧密结合”的立法原则，但由于法律固有的特性所决定，我国立法与改革发展紧密结合也面临某些内在矛盾难以解决：法律应当具有统一性和协调性，但我国改革发展的不平衡性特征，使改革时期的立法在有些方面难以统一和协调；法律应当具有明确性、规范性和可操作性，但我国改革发展的渐进性特征，使改革时期的立法在整体上难以做到准确、规范和可操作；法律应当具有稳定性，但我国改革发展措施的探索性和试验性特征，使改革时期的立法不仅难以固定不变，而且不得不经常修改甚至废止；法律应当具有国家强制性，但我国改革发展的一些复杂情况使立法难以相应作出强制规定。坚持民主科学立法，应当把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，通过立法把党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说，应当按照依法执政和领导立法的要求，把党有关改革的决策与立法决策紧密结合，在决策过程和决策阶段就贯彻政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则，把改革决策全盘纳入法治化轨道。
处理好改革和法治关系的核心在立法。从“四个全面”的角度，全面深化改革、全面依法治国犹如车之两轮、鸟之两翼，一个是动力，一个是保障，两者都很重要。在当前这个阶段怎么处理好两者的关系，其实改革是“破”，法治是“立”，“立”的核心就体现在立法。在立法层面正确处理改革与法治的关系，应当遵循以下思路进行：
一是坚持改革决策与立法决策相统一，充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。习近平总书记指出：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”[26]
二是凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的应当先修改法律，先立后改；可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律，先释后改；需要废止法律的要坚决废止法律，先废后改，以保证各项改革依法有序进行。习近平总书记在讲到政府职能转变的行政体制改革与法治建设的关系时明确指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”[27]
三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆探索，勇于创新。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。如果改革决策关涉宪法规定时，应当维护宪法的权威和尊严，必须杜绝“违宪改革”现象的发生。
四是对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点，如果通过解释宪法，通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题，也可以采取立法授权试点改革的方式，经有权机关依法授权批准，为改革试点工作提供合法依据，应当坚决避免“违法改革”的发生。
全国人民代表大会及其常务委员会负有监督宪法实施的职责，地方人民代表大会及其常务委员会负有监督和保证法律、法规和地方性法规实施的义务，因此，各级人民代表大会及其常务委员会应当把改革决策与立法决策是否紧密结合、改革与法治是否统一、改革措施与法律规定是否冲突等情况，纳入人民代表大会监督的范畴，一经发现问题即依法提出处置意见、建议或者采取相关措施。
在严格执法、公正司法和全民守法这几个环节，也需要正确认识和把握改革与法治的关系。法律的生命在于实施。执法、司法和守法都是贯彻实施法律的重要方式，国家行政机关通过推进依法行政和严格执法，国家司法机关通过正确适用法律和公正司法，全体公民和其他社会主体通过自觉学法、尊法、守法和用法，把体现为国家意志的法律规范付诸有效实施和具体实现。按照社会主义法治原则，在法律付诸实施和实现过程中，所有法律关系主体都必须坚持依法办事，在法律面前人平等，不得以任何借口或者理由拒不执行、适用或者遵守法律，更不能违反法律。
然而，在全面深化改革的特殊社会背景下，改革与法治事实上出现个别不和谐甚至冲突的情况时应当怎么办？我们认为，应当坚持实事求是原则，具体情况具体分析和处理：一是当个别改革决策或措施与法治的冲突不可避免时，可以用“良性违宪”“良性违法”的理论暂时承认这种改革的合宪性与合法性，同时尽快启动修宪、改法或者释法程序，及时消弭改革与法治的冲突。二是在具体执法、司法和守法过程中发现某项改革措施与法治相冲突，有关主体应当根据《中华人民共和国立法》等法律的规定，及时将冲突的问题和相关建议上报有权机关依法加以解决，媒体也应当加强对改革与法治冲突问题的关注和监督。三是在改革与法治冲突的具体问题没有得到解决之前，执法、司法和守法的主体是否应当继续实施有关法律？一般来讲，不允许改革突破法治，必须坚守法治原则，认真实施有关法律；但如果法律的规定明显违背改革的大政方针又没有得到及时解决，在这种极为特殊的情况下，可以暂不实施该法律的有关规定。例如，193年通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，举国上下开始了轰烈的经济体制改革，而当时《中华人民共和国刑法》还规定有“投机倒把罪”（1997年才被取消）。在当时的情况下，执法司法机关如果按照“执法必严”的要求，对“投机倒把罪”的规定执行得越严、实施得越好，对社会主义市场经济体制建立的阻碍就越大。因此，在某些显而易见的特殊情况下，应当允许执法、司法和守法主体暂不实施某些法律规定。四是根据“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法治原则，对于那些打着改革的旗号故意规避甚至破坏法治的行为，对于那些无视中央关于“重大改革要于法有据”原则且严重违反宪法和法律的所谓改革行为，对于那些借改革之名行部门保护主义和地方保护主义之实的违法改革行为…应当坚决制止和纠正，构成犯罪的还要追究其法律责任。
当前，在深化司法体制改革方面，尤其应当坚定不移地坚持重大改革依法依据原则，从顶层设计到实践操作的各个层面上处理好司法改革与法治的关系。根据中央的要求，重大改革必须于法有据。新一轮司法改革的主要依据包括以下四个方面：
第一个方面，是中共中央作出重大改革决策，主要体现在2012年11月党的十八大报告；2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了17项司法改革任务；2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了190多项重大改革措施，其中属于司法改革领域的有84项，主要体现在三大方面：一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。
第二个方面，是中央全面深化改革领导小组制定的有关司法改革的文件。2014年1月至2015年12月，中央全面深化改革领导小组共召开了19次会议，其中13次研究涉及了司法改革的问题，先后通过了20多个有关司法改革的规定、方案、意见等文件。主要包括：《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》《关于设立知识产权法院的方案》《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《深化人民监督员制度改革方案》《人民陪审员制度改革试点方案》《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《关于完善法律援助制度的意见》《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《关于深化律师制度改革的意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》《关于加强和改进行政应诉工作的意见》《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等改革文件。此外，中共中央政法委员会还印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，中共中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》等司法改革文件。
第三个方面，是全国人民代表大会常务委员会作出的有关立法决定。主要有：一是2014年4月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释，对刑事诉讼法关于违反取保候审、监视居住规定予以逮捕的解释，关于被害人对未成年人犯罪附条件不起诉的案件能否向人民法院起诉的解释，关于人民法院决定暂予监外执行和收监程序的解释；二是2015年4月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》；三是2014年6月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，最高人民法院、最高人民检察院根据授权，在北京、天津、上海、重庆、沈阳等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作；四是2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
第四个方面，是公检法司等机构制定的实施办法。例如，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，最高人民检察院印发了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，公安部制定了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》和相关改革方案，司法部公布了《深化司法行政体制改革具体实施意见》，对新一轮司法改革作出具体部署和安排。
以上这些关于司法改革顶层设计的决策、方案和意见，贯彻了重大改革依法依据的原则，统筹了司法改革与法治的协调关系，进一步规定了深化司法体制改革的目标、原则以及落实各项改革任务的路线图、时间表，明确了深化司法改革若干重点难点问题的政策导向，指引并保证了司法改革的顺利进行。