【引言】2016年4月，习近平总书记就做好信访工作、妥善处理信访突出问题作出重要指示，要下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好。当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。

【摘要】起始于计划经济时期的民办教师和涉农服务体系非在编人员，曾是当时农村公共服务保障的一支重要力量。在乡镇机构改革过程中，部分非在编人员被辞退，但由于当时社会保障体系不健全、政策不连续不周延等原因，其“老有所养、病有所医”等问题未能有效解决，导致其信访诉求强烈，集访不断，信访量居高不下。这一历史遗留问题时间跨度长、涉及领域广、人员数量大、聘用主体多、身份认定难，且被辞退人员心理预期高、攀比性强，成为困扰不少地方的“老大难”信访突出问题。

为维护群众权益、促进社会和谐稳定，重庆市充分发挥信访工作联席会议机制的作用，统筹协调市级有关部门和各区县合力攻坚，按照“摸清底数、明确标准、分级分类，成熟一个研究解决一个”的思路，在严格掌握政策原则基础上，建立工作机制、确定保障标准、严格过程管理，推动问题得到成批解决。重庆市于2013年出台政策，率先解决了全市被辞退民办教师群体7万多人的养老和医疗保障问题，并以此为“突破口”，近年来以同一模式逐步解决了农技（农机）员、林业员等15类被辞退非在编人员约20万人的养老和医疗保障问题，绝大多数人员对出台的政策表示满意。

【关键词】信访 民办教师 非在编人员 历史遗留问题 重庆市

一、背景情况

重庆市位于西南部，面积8.24万平方公里，辖38个区县（26区、8县、4自治县），常住人口3102万人、城镇化率65.5%，集大城市、大农村、大库区、大山区和少数民族地区于一体，城乡二元结构突出，总体仍属于欠发达地区、处于欠发达阶段，新老矛盾问题复杂交织，信访工作难点多、压力大。

在计划经济时期和改革开放初期，我国因财力有限、专业技能人员缺乏，在广大农村地区，从农民群体中聘用了大量的民办教师和农村“七站八所”涉农服务体系非在编人员。这些人员虽然绝大部分身份是农民，但其岗位大多数是中央有要求、地方有需要、设立有发文、进入有选拔、工资有标准、经费有渠道。他们在特定历史时期，利用身在农村、贴近群众的优势，在各自岗位上服务农村和群众，为促进农业农村农民发展贡献了力量。2000年前后，随着乡镇机构改革的推进和涉农服务体系的改革转型，各地对民办教师和涉农服务体系非在编人员陆续进行了消化、辞退。此后，部分被辞退民办教师和涉农服务体系非在编人员（以下简称被辞退非在编人员）的信访活动开始浮出水面。

被辞退非在编人员信访问题，是当时乡镇机构改革和社会保障体系建设过程中的遗留问题。解决这一历史遗留问题，与补上历史欠账、维护群众合法权益躲不开、绕不过，原因主要有三个方面。一是政策有“盲点”。当时，我国的养老、医疗保障制度没有涵盖被辞退非在编人员，未能很好地解决被辞退非在编人员“老有所养、病有所医”问题。二是诉求有合理性。被辞退非在编人员尽管属于编制外人员，但在特定历史时期支撑起了广大农村地区的社会公共服务体系，有不少人在岗位上工作了十几年甚至几十年，因其非在编身份，无法享受在编人员的社会保障待遇。三是中央政策有支撑。党中央、国务院高度重视解决被辞退非在编人员的诉求，2011年以来先后针对民办教师、代课教师、放映员、乡村医生等特定人员出台政策，要求地方提供养老医疗保障。

基于各方面因素，2013年以前，重庆市被辞退非在编人员的各类群体相互交织、频繁到市进京集访、闹访，信访矛盾一度居高不下。解决这些人员的历史遗留问题，难度很大，主要存在四个方面困难。

一是构成复杂多样。被辞退非在编人员参与到农村社会生产生活的方方面面，具有种类多、聘用主体复杂的特点。重庆市曾组织开展了内部清理摸底，共梳理全市被辞退非在编人员28类，涉及多达18个系统和部门约30万人（见附录）。此外，不少乡镇、公社为了工作需要，也大量招聘了各类临时人员协助工作，数量难以精确统计。

二是甄别认定难。从聘用主体来看，有些人员是按照国家政策聘用的，如民办教师、电影放映员等。有些则是区县、乡镇（公社）自行聘用的。有的有聘用文件和手续，有的没有任何聘用依据。从聘用时间来看，跨度从20世纪50年代至21世纪初，有的聘用时间长达30余年，有的只是临时性聘用几个月。由于时间跨度长、档案资料缺失、人员流动、用人管理粗放等问题，相当一部分人员身份、任职年限难以确定。

三是攀比性很强。被辞退非在编人员身份待遇、工作性质、信访诉求相近，具有很强的同质性，因互相攀比引发了大量信访问题。主要包括：没政策的攀比有政策的，保障差的攀比保障好的，编制外的攀比编制内的，“老人”攀比“新人”的待遇。

四是关联风险高。由于被辞退非在编人员问题为全国共性问题，此前重庆市虽然多次研究，但由于当时中央没有明确规定，其他省市解决方式不一，没有形成统一的、有效的做法，这些群体按什么标准认定、按什么政策办理、按什么时序推进等，是摆在面前的现实难题。若解决了其中的部分群体，会不会引发市内其他群体或者周边其他省份同类人员群体的相互攀比？会不会引发连锁反应？同时，面对数量多达几十万人的庞大群体，解决其养老和医疗保障问题，市和区县两级财政资金能否持续承受？这些问题是当时亟待破解的难题。

二、主要做法

解决被辞退非在编人员遗留问题，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，直面群众诉求，尊重历史、立足现实，及时解决好群众合理诉求，有效维护好群众合法权益，切实把工作做到群众心坎上，真正凝聚人心、赢得民心。重庆市统筹协调市级有关部门和各区县，在重庆市信访工作联席会议（以下简称市联席会议）主导下，按照“全市统筹，分类研究、稳步推进，成熟一个研究解决一个”的思路，统筹推进、统一政策、分步实施，逐步解决被辞退非在编人员遗留问题，让群众共享改革发展成果，促进社会和谐稳定。

（一）全面摸清底数，掌握群体特征

按照底数清、情况明要求，重庆市通过发动各区县、相关职能部门清理档案、实地调研等方式，开展了内部摸排，进一步掌握了被辞退非在编人员的具体情况。2010年4月，市联席会议办公室牵头组织对全市被辞退非在编人员情况进行了清理摸底和甄别梳理，排查出约30万人，涉及农委、文广、卫生、公安等18个系统和部门，农技员、畜牧员、农电员、治安员等28类人员，基本做到了“清仓见底”，摸清了群体特征。从年龄看，大部分人员体弱多病，进入老龄行列。有的群体在20世纪五六十年代就已形成，如公社邮递员、乡办邮政人员大多是70多岁。放映员群体在20世纪70年代形成，大多数在50岁以上，有不少已经七八十岁了；一些20世纪90年代聘用的广播员平均在职年限长达20年以上，目前普遍年龄已经超过60岁。从经济收入看，已达到法定退休或者养老金领取年龄的，大部分无固定经济来源，年纪较大人员的养老、医疗、住房等问题突出；尚未达到国家法定退休或者养老金领取年龄的人员，稳定就业率较低，多以打工谋生为主，经济收入不高。从文化素质来看，在当时历史条件下，该类人员是农村中比较优秀的成员，并且有关部门在招聘时一般有学历或能力要求，因此组织策动、利益表达能力较强。

（二）明确标准，统一制定政策

鉴于被辞退非在编人员群体情况非常复杂，市联席会议根据国家政策出台情况、调研摸底群体类别以及财政资金预算等情况，既考虑妥善解决历史遗留问题又避免引发攀比，既考虑群体诉求又衡量财政承受能力，既明确解决标准又采取统一政策原则，着力从两个方面入手。一方面是明确纳入解决的三条标准。第一，招聘时有省级以上文件规定。对个别区县自行发文聘用的人员，不纳入全市统筹解决范围。第二，聘用主体是县级以上部门。主要是考虑到当时乡镇、公社聘用人员的随意性强、人员流动性大、聘用手续档案不规范，难以界定人员底数和服务年限，为避免政策在执行过程中变形走样，因此将解决对象锁定为县级以上部门的聘用人员。第三，在2000年前后机构改革中被辞退的人员。这类人员是因为国家相关制度、政策变动而被辞退的，没有纳入当时国家养老、医疗保障范围，解决这类人员问题具有历史和现实的合理性、必要性。另一方面是统一执行“养老+医疗补助”政策。市联席会议牵头财政、人社以及相关主管部门，针对不同类别统一制定了“养老+医疗补助”的政策原则，对被辞退非在编人员每服务1年给予600元养老一次性补助、给予10元/月的医疗补助。其中，养老保险补助标准与当地居民养老社保水平挂钩，在重庆市居民养老保险费年缴费标准的5个档次中，选取第二高的600元档次为养老保险一次性补助金额；医疗补助标准主要参考其他较高和较低省份的补助标准，以及重庆市离任村干部补贴标准确定。上述标准较好回应了被辞退非在编人员解决“老有所养、老有所医”的诉求，又兼顾了经济社会发展的可承受力和其他省份的政策出台情况，整体保障标准处于全国中等水平。

（三）分级分类，扎实稳妥推进

市联席会议统筹谋划，分级分类，明确解决方式、时序和具体流程，扎实稳妥推进，避免“胡子眉毛一把抓”“一锅煮”。一是明确解决方式。经过市联席会议研究决定，对符合解决条件的群体“全市统筹，分类研究、稳步推进，成熟一个研究解决一个”。“全市统筹”，主要考虑可以统一按照一个补助标准，避免相似群体不同解决政策引发攀比，避免区县各自为政引发攀比；“分类研究、稳步推进，成熟一个研究解决一个”，主要考虑便于把思想工作做实做细，在绝大多数人员认可的情况下再出台政策，实现解决一类稳定一类。二是明确身份认定方法。充分调动各职能部门的职能和基层属地管理作用，采取“区县负责、实事求是、客观公正、积极稳妥”的工作原则，严格工作程序，认真核实认证身份，实行“原始证明材料与组织查证相结合”的认定办法，由区县相关职能部门负责被辞退非在编人员的身份和服务年限认定。部分区县还积极创新方法，通过公开听证、现场评定、人证书证相结合、张榜公示等方式，提高身份认证的准确度和权威性，有效防止引发新的信访矛盾，为启动养老和医疗补助工作打下坚实基础。三是明确解决时间顺序。对中央已出台文件的，比如民办代课教师、乡村医生、老放映员等群体，按照中央文件要求优先解决。对中央没有文件的，按照群体的人员数量、主管部门对群体的基本情况是否调查清楚、群体内绝大多数人员是否接受补助政策等情况，由市联席会议办公室统筹安排，在绝大多数人员认可的前提下再出台政策。四是明确具体操作流程。为推动不同系统、不同类型人员问题有序解决，明确了9个工作步骤：①市级主管部门提出纳入解决范围的申请，②市联席会议办公室初步审核同意，③市级主管部门进一步调研摸清情况，④市级主管部门会商市财政、市人社部门提出初步方案，⑤市级主管部门牵头开展社会稳定风险评估，⑥在征得群体绝大多数人员同意、风险评估为低风险的情况下，提交市联席会议研究，⑦提交市政府常务会议审议，⑧提交市委常委会审议，⑨相关部门印发文件，启动实施。

（四）抓好“突破口”，形成化解样本

面对为数众多的被辞退非在编人员各类群体，为稳妥解决其养老和医疗保障问题，市联席会议以国家出台政策要求解决民办教师问题为契机，迅速找准破解难题的“突破口”，并以同一模式逐步破解了其他14类被辞退非在编人员的问题。

1．找准“突破口”，探索形成化解样本。2011年，教育部等联合下发《关于妥善解决中小学代课教师问题的指导意见》，要求将被辞退民办教师纳入相应的基本养老保险和基本医疗保险。市联席会议以此为契机，积极开展民办教师群体信访问题的调研摸排工作，当时初步摸排出全市民办教师44201人（实际有7万余人），其中农村居民占96.5%，城镇居民占3.5%，平均任教年限9.75年，平均年龄60.5岁。市联席会议办公室会同市教委在向市政府提交的解决民办教师遗留问题报告中出具了社会稳定风险评估意见，强调了解决被辞退民办教师问题的可行性和重要意义：有政策依据，具有一定的合法性；有从教经历和事实，具有一定的合理性；有长远工作目标，具有一定的可行性；有详尽科学测算保障方案，具有一定的可靠性；有其他省市的经验做法，具有一定的可借鉴性。评估还认为，解决此类问题可为下步解决被辞退涉农服务体系非在编人员提供借鉴。2013年，重庆市经统筹考虑民办教师信访诉求和市财政承受能力后出台政策，按照“养老+医疗补助”的方式，解决了全市被辞退民办教师群体71431人的养老保险和医疗补助问题，财政当年投入养老保险一次性补助3.3亿元，今后每年医疗补助约6000万元，根据该群体年龄来测算，共需财政资金约9.3亿元。民办教师群体的遗留问题在28类群体中率先启动解决，成为了攻坚化解被辞退非在编人员遗留问题的“突破口”，也成为一个基本模式和“样板”“标杆”。

2．参照样本，分类逐步破解其他难题。2012年，国家广电总局等联合下发了《关于妥善解决乡镇（公社）老放映员历史遗留问题的指导意见》，重庆市用同样的方式和标准解决了老放映员的养老和医疗保障问题，涉及5000多人。2015年，国办下发了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》，市联席会议根据该文件精神，用同样的方式和标准启动了乡村医生的养老和医疗保障工作，涉及4.5万人。2013年以来，重庆市从解决民办教师问题入手，历时多年，逐类摸排、逐步推进，以同一方式、相对统一的标准和流程，针对28类被辞退人员中的15类人员出台了养老和医疗保障政策，共惠及群众近20万人，约占该群体总人数的2/3。其中，涉及教育系统的民办教师约7.1万人、代课教师1.2万人，农委系统的农技员、农机员、农经员、畜牧员、蚕桑员、沼气员6类人员约3.5万人，卫生计生系统的卫生员约4.5万人，乡镇财税员、广播员、邮政员约1.3万人，放映员约0.5万人，中小企业局企办员约0.3万人，林业员约0.25万人。

总体来讲，重庆市解决被辞退非在编人员的养老和医疗保障问题，符合中央文件精神、符合重庆实际、符合群众期盼。一是从群众反映上看，已解决的15类人员中绝大多数人员拥护和认可重庆市委、市政府出台的养老和医疗补助政策。他们认为这项政策措施实事求是，是以人为本、关注民生的具体体现，维护了社会公平正义。重庆市丰都县担任乡村医生38年的蔡某感慨地说：“感谢党和政府，解决我们的问题不仅是对我们本人贡献的认可，更是对艰苦创业精神的传承，对下一代起到了示范作用。”蔡某表示其子女已继承他的乡村医生职业，继续服务农村群众。二是从政策出台后群体信访情况看，政策出台前，各类人员群体相互交织聚合，持续、频繁地向地方党委政府施加压力。政策出台后，大多数人员对解决方案表示满意，仅有少数重点牵头人仍反映政策标准偏低、要求办理退休等问题，但总的信访规模、频率、激烈程度均在减弱。一些问题还没有解决的群体由此也有了盼头，情绪趋于缓和，总体平稳可控，未发生大规模集体访和进京上访。三是从解决方式上看，采取“全市统筹”，避免了区县各自为政引发的攀比；采取“分类研究、稳步推进，成熟一个研究解决一个”，既便于把信访群众的思想疏导工作做实做细做通做成熟，实现解决一类稳定一类，又避免了集中统一推进给基层登记办理带来的庞大工作量和财政资金的一次性支付压力。重庆市整体工作推进平稳有序，没有出现因工作原因引发新的矛盾。

三、经验启示

在我国经济社会建设过程中，因历史原因形成的信访“老问题”千头万绪、复杂交织，如何科学统筹好政策、资金、方法、步骤，既靶向解决实际问题，又有效防控矛盾风险，成为考验各级党委、政府是否敢为、会为的现实课题。重庆市在解决被辞退非在编人员信访问题过程中，充分发挥信访工作联席会议机制作用，把方向、定原则、明流程、守关口，有效解决了工作过程中存在的“不敢为、不会为”问题，坚定有序、科学有效、持续有力地推动被辞退非在编人员遗留问题得到成批解决。当前，全国省、市、县三级均已建立了信访工作联席会议机制，如何更好地发挥这一机制的制度优势，统筹破解更多的信访难题，是各地各部门面临的重要课题。重庆市的相关做法提供了值得借鉴的启示。

1．加强党的领导是根本保障。信访工作联席会议机制是加强党对信访工作领导的重要抓手。正因为有了党委政府的坚强领导和坚定支持，联席会议机制才能充分发挥牵头抓总、统筹协调作用。近年来，特别是2017年7月以来，重庆市把妥善解决被辞退非在编人员遗留问题摆在巩固党的执政基础的高度进行谋划推动，市委常委会、政府常务会多次研究部署，从而有力保障了该项工作沿着正确方向行稳致远。为了更快、更好地推动化解各类信访难题，重庆市进一步强化了对市联席会议的领导力量配备，重庆市委副书记、市政府常务副市长作为联席会议的第一召集人，大大增强了推动信访难题化解的力度和强度。实践证明，要解决好此类遗留问题，必须在党的坚强领导下，运用好信访联席会议机制，整合资源、集中力量办难事、解难题，一个问题接着一个问题解决，真正把为人民群众造福的好事办好、实事办实。

2．坚持以人民为中心是根本遵循。解决群众反映强烈的遗留信访问题，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，时刻站稳群众立场、践行群众路线，准确把握人民群众对美好生活的向往，紧紧围绕群众最关心最直接最现实的利益问题，逐步予以解决，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。一些地方面对历史遗留问题，有的担心“把睡着的孩子拍醒”视而不见，有的以财政负担重为由拖着不办，有的“仓促上阵”降低标准来应付。这些做法情理上过不去、政策上讲不通、工作上行不通，其效果必然大打折扣。重庆市信访工作联席会议坚持人民利益至上，将责任承担起来，不仅解决国家已出台政策的被辞退非在编人员问题，还主动解决了国家未出台政策但性质相同人员的问题。

3．科学统筹、循序渐进是基本路径。被辞退非在编人员遗留问题是在发展进程中产生的问题，最终需要通过发展来解决，不能“毕其功于一役”，必须要科学统筹、循序渐进、合理安排。为有序、稳妥解决这一遗留问题，重庆市先行进行调研摸清群体情况，再综合考虑当地经济社会承受能力、社会保障水平、群众期待和全国整体情况，然后再制定合理的保障标准。以解决民办教师群体为“切入点”和“突破口”，然后参照相同的方式、标准和流程，“成熟一个研究解决一个”，逐一稳妥解决其他群体诉求问题，避免了“一哄而上”带来的各类工作风险。在每一项政策出台前，始终坚持重大决策社会稳定风险评估机制，坚持科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和减少矛盾问题。

4．严守底线、统一政策是基本方法。被辞退非在编人员遗留问题涉及不同类别、多个群体、多个系统部门，不仅涉及面广、问题复杂多样、政策性强，而且各类被辞退人员之间攀比性较强，开一个“口子”容易，但不使“口子”引发负面连锁反应难。重庆市联席会议坚持问题导向、底线思维，自觉当好“守门员”，把住“警戒线”，从更高的层面把握政策底线，坚持全市一盘棋，统一标准、统一步骤，始终坚持同一群体或同一性质的群体按照一个标准补助、一个程序落实，坚决、彻底、严格执行政策，始终做到“一把尺子量到底”。同时，既尽力而为，又量力而行，坚决防止个别部门或区县“乱许愿”“吊胃口”，始终做到“一碗水端平”，牢牢把握政策底线；对擅自突破政策、提高补助标准、扩大补助范围等问题及时予以纠正，直至启动问责。

5．部门联动、形成合力是力量保证。解决好被辞退非在编人员这种涉及多个部门的遗留问题，单个部门和地区“单打独斗”不行，多个部门和地区“八仙过海”也不行，必须由信访联席会议来统筹推进，整合各方面资源力量，明确各相关部门的职责权限，形成上下联动、左右协调的工作格局，凝聚形成强大的工作合力。为防止主管部门不作为、逃避责任，市信访联席会议办公室定期排查梳理群体性信访问题交办给相关主管部门，要求开展调查研究、提出解决建议方案等。市联席会议在实践中形成的9个工作步骤，从制度上明确了财政、人社及相关主管部门的职能作用，压实了各方工作责任，解决了部门之间“各自为政”“各扫门前雪”或“踢皮球”等难题。重庆市还积极依托职能部门和基层，做实做细群众工作，加强信息公开、宣传解释、思想疏导，坚持政策出台前与群体代表深入沟通取得理解，坚持做好重点牵头人员教育转化工作，防止因群众曲解、误解政策产生新的信访问题，确保了政策出台能够得到绝大多数群众认可和支持。

【思考题】

1．如何充分发挥信访工作联席会议机制在解决群体性历史遗留问题中的作用？

2．如何防止“政策一出台、矛盾跟着来”“按下葫芦浮起瓢”的风险？

3．如何将党的十九大报告中提出的“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”落实到化解历史遗留问题上来？

【附录】