【引言】2015年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。现在，基层社会治理体系中存在不少问题，必须通过改革加以解决。”“要调整和完善不适应的管理体制机制，推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和权责利对称下沉到基层。”

【摘要】随着我国城市化进程的不断加速，部分人口集聚多、经济规模大的乡镇逐步成为城乡融合发展的排头兵、地方实体经济的增长极。但这些乡镇传统的权责配置、组织架构、运行方式等已难以适应城市化进程和经济社会发展需要，基层治理面临着权责不对等、办事不方便、体制不简约等一系列难题，严重制约了乡镇经济发展、社会管理和公共服务水平的提升。

为破解发展进程中遇到的体制机制障碍，江阴市徐霞客镇探索建立了机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行顺畅便民的基层治理新架构，构建了“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的治理结构，形成了“1+4”基层治理模式，“1”即“加强党的全面领导”, “4”即“便民服务一窗口、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心”。

徐霞客镇的改革紧紧围绕构建简约高效的基层管理体制这个核心，以加强党的全面领导为引领，聚焦精准赋权、架构重组、流程再造、治理创新等关键环节，体制设计由“管理本位、官方思维”转变为“民众本位、客户思维”，从根本上改变了“碎片化政府”的现状，完善了基层政府功能，实现了组织架构简约化、流程再造最优化、管理服务高效化、民生服务便捷化和政社互动有序化，为高质量发展提供了强大动力。2018年以来，江苏省在全省其他47个经济发达镇全面复制推广这一模式。

【关键词】经济发达镇行政体制改革 基层社会治理 体制机制创新

一、背景情况

随着我国城市化进程的不断加速，部分人口集聚多、经济规模大的乡镇逐步成为城乡融合发展的排头兵、地方实体经济的增长极。但这些乡镇传统的行政体制已难以适应现实需要。江苏省在城市化进程中，涌现一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的发达镇，这些镇的经济社会发展和管理服务需求面临着体制机制障碍，徐霞客镇就是其中的典型代表。

江阴市徐霞客镇，镇以人名，是明代杰出地理学家、旅行家徐霞客的故乡。镇域总面积110平方公里，下辖21个村（社区），户籍人口12万，常住人口18万，2018年地区生产总值达132亿元，辖区内有3000多家企业（其中规模以上企业169家），城市化率70%。徐霞客镇作为基层政权，以往的权责配置、组织架构、运行方式等难以适应城市化进程和经济社会发展需要，基层治理陷入一系列困境：一是权责不对等。长期面临“车大马小”“身大衣小”“责大权小”“看得见管不着”等尴尬。原来体制与一般农业型乡镇没有区别，却要像小城市一样承担更加繁重的管理服务任务。由于缺少相应权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，管理服务很难跟得上。二是办事不方便。既存在“在外折腾”、手续烦琐，办理一项审批要多次跑市镇多个部门，耗时耗力，多头跑、来回跑；也存在“在内折腾”，流程缺乏统一规范和标准指南，办事难、办事慢。三是体制不简约。机构小而散、多而杂，存在人员忙闲不均、人浮于事和人手不足现象并存等问题，基层各类管理网格设置过多、重复交叉、资源分散。

为破解发展遇到的体制机制障碍，徐霞客镇以列入全国经济发达镇行政管理体制改革试点为契机，围绕建立简约高效、阳光便民的基层管理体制，探索建立了机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行顺畅便民的基层治理新架构，构建了“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的治理结构，形成了“1+4”基层治理模式，“1”即加强党的全面领导，强化基层党建引领作用；“4”即“镇村治理一张网、便民服务一窗口、综合执法一队伍、指挥调度一中心”。

二、主要做法

2012年10月，徐霞客镇行政体制改革正式启动，在被赋予部分县级管理权限的同时，整合原来行政事业单位成立了“两办六局一中心”，即：党政办公室（管理服务指挥中心）、组织人事和社会保障局、政法和社会管理办公室、经济发展和改革局、财政和资产管理局、建设局、社会事业局、综合执法局、政务服务中心。职能机构由原来的33个减少到9个，其中政务服务中心与综合执法局作为两个前台直接服务基层群众，其他7个部门作为后台直接服务两个前台。改革中，全镇编制总数从234名减至202名，机关中层通过比选竞岗，中层干部中有11人降为副股或科员，10人得到提拔。同时，把原农村经济服务中心等7个事业单位合并成为徐霞客镇经济社会服务中心，事业单位机构编制予以保留但不实质运行，人员整合归并到“两办六局一中心”统一使用、分类管理，性质和经费渠道保持不变。以2016年中江苏省开展的经济发达镇行政体制改革中期评估为节点，徐霞客镇“1+4”基层治理模式基本形成。

（一）加强党的全面领导

党的十九大报告指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能”，把基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。加强党的全面领导体现在基层治理，就是要加强党的基层组织建设，将党的领导覆盖、贯穿基层治理的全过程，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。

1．提高政治站位，加强队伍建设。抓好“头雁工程”，提高选人标准，将政治素质和工作实绩作为选拔村书记的主要依据，并对村书记选拔任用全程纪实，按照1:2比例配强村党组织书记后备人才资源。完善村书记考核机制，对考核合格、基本合格的书记进行逐一谈话，要求对标整改，对考核不合格的书记坚决进行调整，从而不断提高干部队伍的政治思想觉悟。截至目前，累计调整村党支部书记7名，为改革提供了干部保障。

2．突出政治素质，加强能力建设。镇党委带头学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，2018年开展中心组学习、书记讲党课、理论宣讲、道德讲堂等各类学习活动103场次，发放学习资料8000余套，累计培训党员群众1.5万人次。开发了集“电子档案、学习教育、任务发布、积分管理、志愿交互、数据分析”六大系统的智慧党建平台，将“三会一课”“统一活动日”等工作定期通过平台下发到各网格和支部。2018年发布任务2650个，完成2619个。严格落实意识形态工作责任制，将舆情监测、预警、报告和处置制度纳入网格化管理，建立了“微党课课堂”微信公众号以及霞行天下App,2018年推送微党课50堂、文章1042篇。

3．突出政治属性，加强体系建设。依托网格化管理体系，将支部建在网格上，并以网格为单位成立了党建区域联盟，构建了“镇党委—21个党建联盟—154个基层党支部—377个党员中心户”的四级联动体系，21个行政村作为各党建联盟中心党组织，由各村党组织书记担任党建联盟召集人，为全镇各行政村（社区）、企事业单位党群组织搭建了协调、沟通和交流互动的平台。

4．突出政治功能，加强阵地建设。成立基层党建工作指导站，配齐配强“三位一体”专兼职工作力量，配备专职指导员4名、兼职指导员21名、党建指导工作室3个。党建指导员深入各网格，开展指导、检查等工作，建立“一周一例会，一月一检查，一月一汇报”的指导员工作制度，让问题在最短时间内整改。2018年，25名专兼职党建指导员共对218个党支部指导检查448次，向镇党委专题汇报6次，发现存在问题1941条，落实整改1856条，整改率95%。阵地建设的不断加强，为改革发展凝聚了强大合力。

（二）着力搞好“4个一”改革

1．便民服务一窗口。徐霞客镇的一窗式政务服务改革并非一步到位，先后经历了三次转型。先是办事“满镇跑”的“小商小贩型”。政务中心成立前，民政、住建、市场监管等面向群众企业提供政务服务的窗口分散在全镇各个角落，如同小商小贩，各自为政，办事极不方便。再是服务“一站式”的“农贸市场型”。2013年4月成立镇政务服务中心后，将相关部门和公共服务机构的窗口统一纳入中心，实现了“进一个门，办很多事”。政务中心如同农贸市场，有26个条线窗口人员“摆摊设点”，效率有所提升，但因各条线单独设立窗口，经常会出现一个事项多窗跑、窗口间冷热不均等现象；有的窗口排长队，有的门可罗雀，工作量差距大，群众也容易产生误解。现在是综合“一窗式”的“综合超市型”。2016年11月28日镇政务服务中心新服务大厅运行，同步开展“一窗式”政务服务，实行前台窗口“统一受理”、中心后台“分类处置”、管理“全程监控”的运作模式，把各类服务事项进行了标准化整合、规范化运行，真正做到了让办事人“去前知道怎么办、去后任何一窗办、待在家里也能办”。目前政务服务可概括为“五个办”：

一是“一窗办”无差别。将26个条线窗口整合成12个综合窗口，使每一个窗口人员都能熟练办理全部承接的228项事项，做到了“一窗通办、一章审批、一站服务”，彻底改变了以往窗口冷热不均、反差较大的现象，办事人员进一个门、取一个号、跑一个窗就能办成事、办多件事。比如某个体户申请营业执照并取得食品经营许可证、户外广告设置许可证和办理个人参保，以前要分别到市场监管、城管等4个窗口办理，现在到任一综合窗口递交一次材料，就能同时进行开户登记、户外广告设置许可、食品经营许可证申领和个人参保的受理，并同步进行户外广告现场勘察，审批通过后通知办事人统一领取相关证件。就是在1个窗口最快3个工作日就可以办成这些事，而原来最长需要32个工作日才能办完这些手续。“一窗办”使政务中心真正为广大百姓提供了“谁找都一样，找谁都一样”的无差别服务。

二是“网上办”不见面。开通与实体大厅配套的网上办事大厅和霞行天下App终端，承接事项全部实现网上办。办事群众网上办理的申请同步传送到前台业务系统，办理结果会通过网上办事大厅和短信实时反馈，让办事人员同步了解进展。江阴市一家广告公司的负责人谈起她的经历说：“在徐霞客镇网上办事大厅上，我就花了几分钟填好了申请、上传了材料，当天就有工作人员来现场踏勘。第二天就通知我去领证。但是当天我正好有客户在走不开，于是我就通过霞行天下App联系了网格代办员，帮忙把证件送了过来，真的非常方便。”网上办，特别是代办服务，让办事不见面成为了现实。

三是“延伸办”零距离。按照“即时即办、定时代办、上门特办”的原则，注重政务服务中心向村延伸，全镇21个村级便民服务中心全部设立综合窗口，直接受理社保、计生、民政、残联等与百姓息息相关的78个事项。如有的年龄较大的村民不太熟悉网上办理，原来补办市民卡必须到镇政务中心，公交往返就要2个多小时，现在到社区居委会走路5分钟即可享受代办服务。“延伸办”打通了政务服务的“最后一米”，实现了“便民全覆盖、服务零距离”。

四是“自助办”无时差。开设了无人自助服务区，提供了各类缴费、社保明细查询、社保缴费证明打印、增值税普通发票代开等一系列服务，既方便了办事群众，也减轻了窗口压力。江阴市一家机电设备有限公司负责人说：“以前一到月底来开增值税专用发票的人特别多，排队一排就是半天，公司也忙，现在有了24小时政务服务自助区，我晚上来开就可以，不用排队，在发票代开自助终端上操作几分钟就好了。”

五是“督着办”无死角。建立了集审批监察、实时监测等核心功能于一体的在线监察系统，实现办事节点留痕、过程可追溯，从受理、初审、审核、办结，到群众取件，自动实时采集每一个环节信息，实行同步监控，审批事项全过程“看得见、管得住”。

2018年徐霞客镇政务服务中心综合窗口业务办件量达179584件，各村（社区）办件量总计18574件，代办6094件，网上办件979件。随着镇级不动产分理点、协护税等业务入驻镇政务服务中心，当地百姓点赞也越来越多。

2．综合执法一队伍。对以前乡镇层面执法，企业群众集中反映的问题有三方面：一是谁都要来管，对一些有利益的事项多个部门都抢着管、争着查，有的时候一天来五六拨检查人员，都要接待陪同，只恨分身乏术。二是谁都不来管，对一些责任大、压力大的事项谁都不愿管，推诿扯皮严重。比如镇里原来开展整治违建工作时，召集了十几个部门坐在一起，都能说出不是本部门牵头的理由，镇领导协调难度大。三是谁都管不来，也就是看得见的管不着、管得着的看不见，市里太远管不来、镇里没权管不着。按照镇域一支队伍管执法的改革要求，徐霞客镇在改革中成立了综合执法局，打破条线限制，实行队员相对分工、综合执法，实现了“24小时不打烊”。

一是以实体化网格为基础。实体化网格为三个综合执法中队划定了管理执法的边界，明确了执法任务。相应网格内的网格员和信息员将实时发现、收集到的各领域问题通过移动终端上报，为综合执法队伍的迅速反应、快速出击提供可靠信息，将大多数违法违章行为遏制在萌芽状态。

二是以现代化网络为支撑。依托智能化的移动巡查执法App，综合执法队伍能够随时接收平台分派的案件任务，并对问题进行处理和反馈。同时，App实时记录执法队员巡查里程、巡查时间和办案情况并上传平台，实现了日常巡查与执法办案的无缝对接，综合执法范围内所有的人、事、物等要素紧密地联系起来。

三是以全能型队伍为主体。按照“队长专家型、队员复合型、队伍全能型”的要求，按区域网格设置了3个“全能型”执法中队，目前统一行使各自网格涉及原城管、安监、教育、卫生、文化等12个部门750项行政处罚事项。如综合执法局接到事件上报，反映某公司存在违章搭建，相应执法中队随即赶赴现场，在确认违章后当场责令企业自行拆除。在该过程中，队员还发现企业未将危化品储存在专用仓库内，违反了危化品管理条例的有关规定。经过调查取证后，执法队员开具了整改通知书，于当天进行立案，并给予行政处罚。

四是以制度化“双随机一公开”为补充。通过建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，检查人员和被抽查对象都通过随机选号的方式来产生，有效解决了执法检查中人情执法和选择性执法等问题。与此同时，还制定了权力清单、责任清单以及廉政风险防控机制并及时向社会公布，亮出权力“家底”，划明权力“红线”，实现了一套制度管监督。

3．镇村治理一张网。这些年上级条线部门对基层网格管理提出了不少要求，但标准不一、划分不同，特别是随着条线网格设置要求越来越多，带来了不少问题。徐霞客镇将各级各部门要求设立的21类网格整合为1个综合网格，打破了部门壁垒，冲破了层层阻碍，变条线管理为块块管理，让属地管理有了依托和支撑。

一是科学划分使网格设置合理化。从各职能部门工作实际出发，在坚持不改变原行政区划的大前提下，以尊重历史沿革、兼顾乡土风情、满足现实需求、预设发展愿景为原则，构建了由21个一级网格和179个二级网格组成的网格化综合管理体系。

二是事项整合使网格内容系统化。主要是政务服务、社会管理和综合执法三大块，整合原城管、安监、人社、民政等38个部门的228项政务服务事项、86项社会管理事项、750项执法处罚事项，全部纳入两级网格中。比如徐霞客镇共有低保户278个，这些低保户的基本信息全部录入了对应的一级、二级网格，民政等相关职能部门可以根据自身工作需求，从网格管理系统中调取相关信息，并到对应网格中开展具体的帮扶工作。

三是角色重组使网格配置精准化。本着因人而异、因格而异、因事而异原则合理配置，构建“一长五员”网格管理结构，即以网格长、网格员、督查员、信息员、联络员和巡查员组成的小组，作为网格问题处理的基础单位。其中网格长由各村（社区）党组织书记主任担任，是网格问题第一责任人；网格员主要由村（社区）“两委”班子成员担任，是网格的直接责任人；巡查员由镇综合执法局77名执法队员和174名警务人员组成，三个中队进行主次路面的巡查，警务人员进行治安巡查，两者双管齐下，实现了巡查范围和巡查事项的全覆盖；督查员由镇党政班子成员担任，负责督查党委政府决策的落实情况和网格事件的处置情况；信息员由楼道长、村民组长和物业机构负责人等担任，负责向网格员报告信息；联络员由镇机关干部担任，负责传达上级精神和相关业务指导。“一长五员”的配备全部利用现有人员，没有新增加人员支出和财政负担。

四是信息共享使网格运行一体化。通过信息整合，让各职能部门可以通过网格化平台共享数据，做到了平台和前台以及各后台部门之间的实时联动，从而形成信息互通、网格互联、执法互动、服务互享、职能互补的系统闭环。比如通过与公安系统警务平台的对接，2018年共收到公安推送信息6258条，处理6230条，结案率99.6%，有效提升了社会综合治理能力。“马文路与俞巷下村路口发现有部分光纤断落在马路中间，影响村民出行，存在道路安全隐患，请电信部门前去处理。”湖塘村网格员在休息日经过村道时发现电线掉落隐患，立即通过手机终端上报请求处理。5分钟后，马镇电信部门来到现场处置。一小时后，事件状态显示“隐患已排除”，指挥中心大屏幕上显示了处理后的照片。

通过“一张网”的建设，有效整合了网格内资源，降低了管理成本。如果按照改革前各个条线网格设置和配备要求的话，不仅网格无法重合，而且网格员配备要达到486名，而改革后只配备了179名网格员就保障了网格管理的正常进行。通过对网格员“定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度”的“六定”管理模式，完成网格内基础信息采集、发现上报问题隐患、排查劝解矛盾纠纷、宣传政策法规等工作，做到“上面千条线指挥，下面一张网兜底”。

4．指挥调度一中心。在运用综合执法系统、网格化管理系统的过程中，徐霞客镇逐步整合了诸如舆情监测等其他社会治理服务系统，成立镇管理服务指挥中心，将之作为镇党委政府决策指挥的参谋部、日常管理的协调部、突发事件的应急部。指挥中心依托网格化、大数据等手段，主要发挥四大功能：

一是指挥调度功能。依托实体化网格，把指挥中心打造成为一个信息高度集成的功能复合体，既是徐霞客镇网格化管理的指挥平台、政务服务的监管平台，也是应急管理的协调平台和智慧霞客的信息平台，集任务派送、资源调度、流程监督、结果考核等众多功能于一体。

二是考核监管功能。通过清单管理、定位管理（移动终端可实现轨迹回放）、节点管理和绩效管理四种方法，对网格员和执法队员的日常活动进行全程监管。对于案件和事件的处理，从事前、事中和事后通过移动终端和执法仪进行全面监察，执法过程可以通过信息采集站进行全程录入，确保每一次执法的公开、公平、公正。

三是分析研判功能。整合了党建、社保、综治等38个领域的相关事项数据，同时将舆情监测系统、12345系统、大走访系统、信息管理系统和矛盾纠纷系统等数据沉淀进行分析。比如通过对企业的绩效统计、评价，实现了资源利用的差别化管理。

四是智能管理功能。以网格化为基础，以网格员为中心，以解决问题为目的，创建了“天上有云、地上有格、格中有人、人能管事、管理有序、序后评估、评后考核、考核入档、归档入云”的工作机制，形成了基层日常事务快捷精准处理的流程。

从徐霞客镇改革实践看，通过发挥党的基层组织战斗堡垒作用，加强了党对基层政权和基层组织的全面领导；通过依法赋予部分县级管理权限，完善了基层政府管理服务功能；通过机构整合设置、职责优化配置，基层政府整体组织架构更加简约；通过强化政务中心和综合执法局等“前台”机构建设，大大方便了企业群众办事；通过综合设置网络和统一指挥调度，管理更高效、运转更顺畅、成本更节约。2018年，徐霞客镇完成地区生产总值132亿元；实现一般公共预算收入7.2亿元；全部市场主体1万多家，比2012年累计增长250%。

2017年4月，中央编办在无锡召开全国经济发达镇行政管理体制改革推进会，徐霞客镇被作为唯一会议现场教学点，基层管理体制新模式得到高度认可。2017年，徐霞客镇“1+4”基层管理新模式在江阴市各镇街全面复制，以行政管理体制改革为先手棋，江阴市全面推进集成改革，改革“盆景”变风景。2018年以来，按照江苏省委要求，徐霞客镇“1+4”经验正率先在全省其他47个经济发达镇全面复制推广。

改革永远在路上。徐霞客镇还将围绕优化前后台机构运作、充分有效调动人员积极性、社会力量有序参与基层治理，以及强化金融、土地、财政要素保障等，进一步拓展改革领域、落实改革举措、强化改革保障，为高质量发展提供强大动力。

三、经验启示

徐霞客镇改革以加强党对基层工作的全面领导为出发点，以更高效服务人民群众为着力点，以创新基层管理体制为中心点，打造了既不同于县也不同于传统农业乡镇的新型管理体制。“1+4”的改革做法，“加强党的全面领导”是核心、是根本，“便民服务一窗口、综合执法一队伍”是关键、是重点，“镇村治理一张网、指挥调度一中心”是基础、是保障，它们共同形成了基层治理的新格局，也给推进基层管理体制改革带来了诸多启示。

1．基层管理体制改革必须坚持发挥党的领导，通过加强基层党建来引领、带动基层治理。提高基层管理水平和服务能力，既要加强党的基层组织建设，也必须构建简约高效的管理体制，二者相辅相成、有机统一。徐霞客镇在改革启动之初就把加强党的全面领导、加强党的基层组织建设作为首要任务紧抓不放、一抓到底，紧扣治理抓党建、加强党建带治理，从制度机制上解决党建和治理“两张皮”问题。在推进改革时将党的领导覆盖、贯穿基层治理的全过程，把基层党组织战斗力作为关键环节，无论是推进综合行政执法、审批服务便民，还是网格综合设置、统一指挥调度，都突出党建引领，加强了党对基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织等的全面领导。实践证明，基层党建和基层治理必须高度融合、相互促进。只有坚持全面加强党的领导和党建引领，才能确保基层政权拥有坚强的干部队伍、严密的组织体系和管用的群众工作机制，为治理提供驱动力和保障力。同时，通过引领带动基层治理的鲜活实践，党的领导和基层建设也不会虚化弱化，可更好地发挥党的强大领导力、组织力和号召力，不断将党的政治优势、组织优势转化为基层治理优势。

2．基层管理体制改革必须坚持面向人民群众，要符合基层特点、体现简约便民。基层是同人民群众直接打交道的，要经常接待前来办事的企业群众，这就决定了基层体制必须贴近基层实际、满足群众需求。徐霞客镇在改革中没有照搬上级机关的设置模式，也不采取以往的基层机构设置办法，而是在体制设计、机构设置和人员使用等方面，都充分体现面向人民群众、符合基层要求、简约便民高效的要求。在管理理念和机构职能上，由“管理本位”向“用户本位”转变，由便于管理向便于服务转变，充分体现用户思维、注重群众体验、增加百姓便利，以整体简约政府形式对外进行管理服务。在具体做法上，通过机构综合设置、前台为群众服务、后台为前台支撑、整合审批服务执法力量、人员统筹调配使用等一系列举措，实现了组织架构简约化、流程再造最优化、管理服务高效化、民生服务便捷化，做到了把方便留给群众、复杂内部消化。实践证明，只有抓住管理体制机制创新这个关键，坚持面向人民群众、体现基层实际，才能构建起更加简约、更加高效、更加便民的基层管理体制，才能解决好条块分割、责大权小、碎片运作等体制瓶颈，才能打通基层治理的“血脉经络”，让基层政权运作真正活起来，担负起为民服务、为民办事的职责。

3．基层管理体制改革必须坚持重心下移、权责对等，确保基层政权有人有权有物。基层管理目前面临的突出问题是承担的任务和责任多，拥有的管理权限和资源少，“有心办、无力办”的现象普遍存在。徐霞客镇改革着眼解决权责不对等、事权大于职权等问题，坚持重心下移、资源下沉、保障下倾，结合实际需要赋予相应的审批服务执法权限。将与群众生产生活关系密切、基层发生频率高、专业技术要求适宜、多头交叉执法、执法扰民问题突出的审批服务事项和行政处罚权限等，依法赋予镇政府统一对外行使，相关人员同步划转。同时，上级在人力、物力、财力上充分向镇倾斜，驻镇相关机构接受镇党委政府统一指挥调度和工作考核，为改革见效提供了有力保障。实践证明，提高基层管理能力和水平，构建简约高效的基层管理体制是前提，加强基层政权能力建设也同样关键。要坚持推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，让基层政权有足够的能力和资源发挥作用。

4．基层管理体制改革必须坚持系统思维，注重改革的集成推进、协同配套。2016年3月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议并发表重要讲话，指出推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。徐霞客镇改革就是在行政体制改革领域的一次系统集成。改革充分吸收借鉴包括江苏在内的全国各地基层管理体制改革的成功经验，如网格化管理、综合审批执法、机构综合设置等做法。正是由于能创造性集成运用各地行政体制改革领域的创新成果，善于学习其他领域的改革推进方法，从而产生了改革的耦合和裂变，形成了“1+1＞2”的改革叠加效应，并减少了改革探索成本，大大降低了失败的风险。同时，注重改革的整体推进，配套制定规范审批执法、人员管理使用、财政分成支持等措施。实践证明，体制改革问题千头万绪，深层次矛盾错综复杂，必须以系统思维汇聚改革合力，克服改革碎片化，要集众家之长、集众人之智、集众创之力，从改革配套上下功夫，在协调各方上做文章，进而形成整体优势。

【思考题】

1．按照党中央关于深化机构改革的要求，如何落实基层管理体制改革的主要任务、破解改革难点？

2．基层党建和基层治理两项工作要高度融合、相互促进，应该从哪些方面着手抓好？

3．请您结合所在地区实际，谈一谈您对徐霞客镇“1+4”基层治理模式的总体评价，如何因地制宜推进本地基层管理体制改革，提升治理效果？

【附录】

1．中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（2016年）

2．江苏省《关于深化经济发达镇行政管理体制改革的意见》（2017年7月4日）

3．江阴市人民政府关于印发《江阴市镇、街道相对集中行政处罚权事项清单》及《其他职权调整事项清单》的通知（2018年3月14日）

4．江阴市人民政府关于印发《江阴市镇、街道相对集中行政处罚权事项调整清单》的通知（2018年9月12日）

5．徐霞客镇管理服务指挥中心介绍