[电子书]贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例—

【引言】2016年3月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，会议强调：深化投融资体制改革，要确立企业投资主体地位，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资；要改善企业投资管理，注重事前政策引导、事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。

【摘要】党的十八大以来，党中央、国务院大力推进投融资体制改革和优化营商环境，企业投资决策自主权进一步落实。但由于受传统体制等因素影响，目前企业投资项目仍存在不利于充分激发社会投资潜力和创新活力，亟须以市场主体期待和需求为导向，破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”。

为深化“放管服”改革，进一步厘清政府和市场边界、确立企业投资主体地位，山西省把试行企业投资项目承诺制作为突破口，探索以供地为时间节点，对备案类企业投资项目报建阶段涉及的30项行政审批事项（含2项评估事项），进行分类处理、调整审批时序、再造审批流程；施行“政府服务承诺+企业信用承诺”，强化政府靠前服务，提前做、协同做、精细做；简化合作审批环节，简化技术审查，实行“一费制”清单管理；投资项目由重事前审批向重事中事后监管转变，促使企业承诺践诺意识进一步增强。项目承诺制改革，使企业办理事项不断减少、项目报建审批时间大幅缩短，得到了企业的普遍认同和好评，为全国深化投融资体制改革、进一步优化营商环境提供了可复制的有益经验。

长期以来，山西省作为能源大省，为全国的经济建设作出了巨大贡献。但近年来，山西省依靠能源来发展经济的模式遇到了前所未有的困难和瓶颈。山西省委省政府经过认真研究，提出了向市场要活力、依靠内生动力、优化政务环境促进经济社会发展的思路。

投资作为拉动经济的三驾马车之一，山西省对促进有效投资也进行了认真的反思和调研。通过调研发现，投资项目审批需要经过立项用地、规划许可、施工许可、竣工验收四个阶段，涉及发改、自然资源、生态环境、住建、消防、人防、水利等10多个审批部门和若干个中介部门，包括审批、技术审查和中介服务环节，手续复杂、耗时冗长。表面上看每个投资项目有大量审批事项、审批环节，但实质上从审批性质来看，这些审批事项涉及资源配置、工程质量技术以及企业决策等方方面面问题，这不仅是一个行政审批制度的问题，而且涉及如何公平配置资源、落实企业决策自主权、厘清政府和市场的边界、发挥市场配置资源的决定性作用等多个方面。因此，如何从投资审批制度改革入手，进一步落实企业的投资主体地位，成为山西省谋划改革的重要考量。

2016年3月22日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十二次会议上指出：“深化投融资体制改革，要确立企业投资主体地位，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资；要改善企业投资管理，注重事前政策引导、事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力”。习近平总书记的这一重要指示为改革中坚决落实企业投资主体地位，发挥市场作用指明了方向。山西省委、省政府决定把打造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好的“六最”营商环境作为落实习近平总书记重要指示精神的改革举措，将投资项目承诺制作为深化投融资体制改革、打造“六最”营商环境的先手棋。

投资项目承诺制改革，就是对项目报建审批管理进行系统性革命，力求破除表面上烦琐的审批体系、深层次转变政府和市场角色扭转的格局。改革中，山西采取了在开发区试点、晋中全市域先行、全省域推开“三步走”的推进路径。第一阶段，2017年5月，山西省委省政府出台《关于山西省企业投资项目试行承诺制实行无审批管理的决定》;7月15日，在全省11个市各选择1个开发区先行试点，探索积累经验。第二阶段，2017年10月，山西省委省政府在晋中全市域推行试点，探索开发区之外实施承诺制改革的经验。第三阶段， 2017年年底，国家发改委批复山西成为全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省；2018年2月，省政府召开动员部署会，改革在全省域推开。

山西省承诺制改革的主要特点是由小范围自行探索展开，并逐步走向规范改革之路，从实践操作和顶层设计开始，并最终实现同步协调和良性发展。

近年来，山西省部分县（市）自发尝试改革，主要方法是简单地取消部分行政审批，实行“先建后验”“先建后补”等容缺审批模式。但是实践发现，企业通过承诺制方式审批的积极性不高、政府相关部门也不愿意推进改革，通过承诺制审批的项目真正落地的少之又少，改革没有获得企业的良好反响。这促使山西省委省政府进行了深入思考，通过深入调研，走访了大量企业、相关部门和行政审批大厅，发现上述自发改革存在三个矛盾、三大风险。

“三个矛盾”包括：一是现行法规规章与厘清政企边界的要求不相匹配。现行法规规章对很多企业能够自主完成的技术审查类事项的审批程序规定过细。二是“编、报、评、批”的管理方式与深化“放管服”改革精神不相适应。目前的项目审批管理方式经过“编、报、评、批”四个环节，重在事前审查，与“放管服”改革重事中事后监管的要求不一致。三是部门利益固化与自我革命的要求不相协调。报建审批事项是很多部门的看家饭碗，长期以来均由法律法规、部门规章的形式加以固化，与承诺制强调政府靠前服务的改革精神不一致。“三大风险”包括：一是法律法规风险。承诺制改革是在现有法律法规框架内，通过改变审查方式进行流程再造，并未改变核心的法律基本程序。但基层执行时对改革理解程度不同，容易造成操作失误，导致法律风险。二是部门监管风险。承诺制改革由重事前审批转变为重事中事后监管，如果部门监管方式不创新、监管力度不到位，就存在质量、安全等重点领域的潜在风险。三是企业违信风险。承诺制改革以信用承诺代替了原有的一箩筐技术性审查，企业违信将受到信用惩戒，部分企业存在主观恶意、客观认知不到位产生的违规建设风险。

在深入调研分析的基础上，山西省委省政府决定将承诺制改革上升为由省级统一推进、统筹设计，一张蓝图绘到底的模式来开展。从2017年开始，省委省政府按照习近平总书记的要求和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》文件精神，制定了《山西省企业投资项目承诺制改革试点方案（全省域）》（以下简称《省域试点方案》）并上报国家发改委，国家发改委组织各部门召开座谈会，对《省域试点方案》进行了指导并最终正式批复，以此为起点开启了顶层设计和实践创新相结合、统筹推进和重点引领相结合的承诺制改革之路。

经过两年多的探索，山西省承诺制改革现已形成了比较成熟的做法。即按照“能服务的不承诺、能承诺的不审批、能简化的不保留”的原则，在现有法律法规框架内，以供地为时间节点，对备案类企业投资项目报建阶段涉及的30项审批事项（含2项评估事项）调整为政府统一服务、企业信用承诺、简化合并、保留审批四类，最大程度实现审批便利便捷化。供地前，政府完成12项审批事项和2项评估事项，确保向企业出让净地；供地后，涉及技术审查的8项审批事项由企业通过信用承诺方式完成（包括供地前政府完成后具体项目仍需开展的5项事项以信用承诺方式完成）；保留8项审批事项；简化合并审批环节，对涉及同一部门或办理内容相近的审批事项环节予以合并或简化。

（一）坚持改革创新和于法有据统一，严格遵守法律法规红线

一是遵循法律法规实质精神。承诺制改革的核心是在现有法律法规框架内，遵守相关条款的核心程序，分类调整事项，优化再造流程。例如，政府在土地出让前已经公布用地规划设计条件，与用地规划许可证内容一致。晋中市将用地许可证核发合并入土地出让环节办理，既没有违背相关条款精神，又为企业省去了重复办理的环节和时间。二是积极推进省内法规修订事宜。为适应推进承诺制的需要，山西省人大对《山西省城乡规划条例》《山西省文物保护实施办法》《山西省人民防空工程建设条例》等3部地方性法规及部门规章进行了修订。三是适时向国家提出修法建议。2018年“两会”期间，山西省提出了“简化建设工程消防设计审核”“暂停建设用地规划许可证核发”等法律条款的修订建议。四是推进和保障改革不断深化。在充分总结两年试点实践的基础上，山西省出台《山西省推进企业投资项目承诺制规定》，把实践中好的做法举措以法规的形式固化下来，用法治支持、引领、保障改革，实施后将有效解除企业和基层的顾虑情绪，保障改革落地生效。

（二）坚持高位推动和基层创新相结合，系统构建承诺制制度框架

山西省委、省政府高度重视承诺制改革工作。省主要领导全过程部署、把关、推进，省政府出台了《省域试点方案》等一系列政策性文件，省直各部门陆续出台《山西省开展施工图审查制度改革实施意见》《山西省气象部门企业投资项目承诺制改革事项统一清单和配套细则》《山西省人民防空工程建设条例》（修订版）等12个部门规章及政策性文件，形成了“1+N”的制度框架，提出“政府靠前服务、企业信用承诺、监管有效约束”的总体要求，明确“统一清单告知、统一平台办理、统一流程再造、统一多审合一、统一收费管理”的“五统一”办理模式，成为推动全省改革试点的“总蓝图”。

晋中市作为全省承诺制改革的排头兵，在省一级制度框架内，积极探索创新，提出“政府服务承诺+企业信用承诺”的改革模式，由市发改部门牵头，市国土、规划、环保、住建等部门配合，分为开发区、全县域、全市域、深化期四个阶段（详见附录），改革方案经过三次调整，调整过程中，政府服务承诺和企业承诺事项不断增加，保留审批事项持续简化。目前，在园区外，企业最多需办理涉及国家安全、建设工程规划许可两项保留审批事项；园区内一般工业项目“全承诺、零审批、拿地即开工”。市直部门在省制度框架基础上各司其职，制定完善事项操作流程图及配套细则，确保企业按图索骥、顺畅办理。

（三）坚持政府服务和有效监管并重，用政府的辛苦指数换取企业的幸福指数

按照《省域试点方案》中关于“强化政府靠前服务”的要求，山西省对政府应该做的事情，坚持提前做、协同做、精细做，着力提升企业的获得感。一是变企业办为政府办。将原来需要企业办理的压覆重要矿床审批、市政设施建设类审批、占用农业灌溉水源灌排工程设施审批等12项审批事项和2项评估事项，由政府在供地阶段提前完成，变企业申报办理为政府承诺服务，省去了企业编制报告、提请审查、踏勘等环节，涉及费用由财政支付，减轻了企业负担。二是变企业跑腿为部门协同。着眼于解决企业多次多头提请部门办事的状况，推行“一窗受理、一单告知”。在政务服务大厅设立承诺制综合窗口，牵头组织部门联席会议，为项目确定一次性办理清单，告知企业承诺事项、审批要求、提交材料、办理时限等，企业准备好前置要件后统一提交窗口，由窗口分发相应部门、并联办理。三是变严进宽管为宽进严管。试行承诺制，不代表政府一放了之，而是由传统的重事前审批转变为重事中事后监管。施工建设期间，部门以施工质量安全、消防设施等为重点，明确监管节点、标准及内容举措，强化技术指导服务，推动项目按照标准规范施工；竣工验收环节，重点复核企业是否兑现承诺事项，把好最后一道关。

（四）坚持技术审查和行政审批分离，着力强化企业信用承诺

按照《省域试点方案》中关于“部门定标准、企业作承诺”的核心精神，山西省对企业能够自主完成的技术审查类事项，优化“审”（审查技术报告）和“批”（批复行政许可）两个环节，进一步释放时间红利。一是明确企业承诺事项。对法律法规有明确技术性标准和要求的防雷装置设计审核、建筑工程施工许可证核发等事项，调整为企业承诺事项。二是部门定标准，变审查办为承诺办。改革前，部门根据强制性技术标准进行审查；改革后，坚持审查的标准就是承诺的标准，政府明确标准体系、制定承诺书样本，为企业省去了开工前编制技术审查报告的环节。三是承诺即批复，变先批后建为先建后验。用承诺代替了原有的审查方式，企业承诺后即可批复，释放了批复许可的时间红利。同时，突出了投资主体的地位和责任，倒逼企业增强“红线意识”，守信践诺。

（五）坚持精简合并和并联办理结合，着力优化审批事项流程

对土地、规划许可等必须保留审批的事项，通过简化、合并、并联等方式优化办理流程。一是精简审批环节。坚持能简则简、能并则并的原则，对选址意见书、用地预审、用地规划许可（部分区域）等环节予以简化合并，最大限度简化保留审批。二是变串联办为并联办。以“并”为核心，整合开工、竣工验收阶段事项，以时限最长的环境影响评价30个工作日为限，完成并联审批，有效解决串联办理周期长、互为前置障碍多的问题。三是部门实质性技术审查逐步简化。以晋中市为例，在《省域试点方案》的基础上，2017年8月，晋中市试行施工图设计、人防设计、规划设计、消防设计“四图联审”，将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。2018年11月，按照《山西省关于推行施工图审查制度改革的实施意见》, “四图联审”升级为“四审合一”，在全省数字化平台上实现了四图合一、全程监管、限时办结。2019年3月，探索取消施工图设计审查，改为事中检查。四是实行“一费制”清单管理。在政务服务中心设置“一费制”综合窗口，财政部门对投资项目竣工前涉及行政事业性收费和基金统一公布收费项目、收费依据、收费标准，改变企业多头多次缴费、费时费力的状况。

目前，山西省承诺制改革总体势头良好，政策红利正在积极释放，山西省试点项目1696个，企业制度性成本显著降低，获得感明显增强。以山西某汽车部件有限公司GE12生产线技术升级改造项目为例，其作为山西综改示范晋中开发区首批“承诺制”试点项目，在立项方面，从申报到拿到备案证明，仅用了2个工作日，基本上实现了“最多跑一趟”的承诺；在报建方面，该公司与晋中开发区签订消防设计审核、节能审查意见（固定资产投资项目节能评估和审查）、防雷装置设计审核、建筑工程施工许可等事项的承诺书，大大缩短了前期手续的办理周期。总体上讲，从立项到投产，该公司只用了大约9个月的时间；跟以往大约需要2年的审批时间相比，承诺制改革使得该公司争取了建设及投产时间，早日获得了效益。

承诺制改革取得的主要成效如下：一是企业办理事项大幅减少。承诺制改革后，原30项审批事项，企业自行办理的事项最多6项，缩减约80%，企业获得感明显增强。二是项目落地时间大幅缩短。从全省来看，项目从立项到开工时间平均缩短一半以上。据晋中全市域试点已办结项目统计，报建审批办理时间比以往平均缩减2/3以上。比如，14项政府统一服务事项，按照承诺制流程，供地前部门并联完成，省去了“编、报、评、批”等环节，至少可节约60天左右；10项企业承诺事项并联办理，为企业项目开工建设省去批复时所需要的审查、评审、踏勘以及开工前的批复时间。三是企业审批成本显著下降。建立政府服务承诺事项财政保障制度，企业投资项目承诺制改革试点将原本由企业承担的政府服务承诺事项费用纳入同级财政统一预算，无须企业承担。比如，2018年，晋中市城区政府统一服务事项费用列入财政预算3000余万元，为企业节约了成本。四是事中事后监管明显强化。试行承诺制，由重事前审批变为重事中事后监管，项目建设全过程纳入山西省投资项目在线审批监管平台，与信用信息共享平台有效对接，守信者可享受优先办理、简化程序等“绿色通道”，失信行为将会受到部门联合惩戒。同时，进一步强化了部门监管责任，为确保项目建设符合技术标准，部门主动强化监管，增加监管频率。2018年，山西省承诺制改革获得国务院通报表扬，国务院第五次大督查优化营商环境领域项目报建审批指标位列全国第四。

山西省开展承诺制改革，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革决策部署的生动实践。通过承诺制改革，进一步厘清政府和市场边界、确立企业投资主体地位，调动了社会资本的积极性；通过实行“政府服务承诺+企业信用承诺”的改革模式，推动投资项目由重事前审批向重事中事后监管转变，促使政府靠前服务意识进一步增强、企业办理事项不断减少、项目报建审批时间大幅缩短，得到了企业的普遍认同和好评，为全国深化投融资体制改革、进一步优化营商环境提供了有益经验。

1．政府靠前服务能力是改革落地生效的根本。承诺制改革是一项系统工程，涵盖30项审批事项、12个部门，试点改革工作要想顺利推进，必须高位推动、形成合力。山西省自试点以来，省委、省政府高度重视，省主要领导亲自指导推动《省域试点方案》获得国家发改委批复，对总体方案、关键节点亲自谋划部署。同时，承诺制改革是对政企边界的重新划分，改革后，政府没有“一放了之”，而是进一步转变职能，把工作重点放到了优化服务上。政府靠前服务成为承诺制改革政策能否落地见效的先决和先导条件，这对政府的服务能力提出了更高的要求。主要体现在两个方面：一是做什么，进一步厘清政府和企业的责任边界，把原来由部门审批的事项改为政府服务承诺和企业信用承诺；二是怎么做，对每个改革事项，制定了具体细化的实施细则，明确事项需执行的条件标准、技术规范和监管验收要求，确保管理效果和企业获得感有效提升。

2．企业信用约束是承诺制闭环的重要基础。试行承诺制让企业享受更多的便利，降低了制度性交易成本，最大限度地释放投资活力。同时，也对企业提出了更高的要求，企业在享受改革红利的同时，要依法承诺、守信践诺，落实作为投资主体的责任和义务，失信行为将受到惩戒。山西省制定《企业投资项目承诺制改革试点信用信息管理办法》，建立健全“红黑名单”制度，运用在线审批监管平台和信用信息共享平台，全面实施守信联合激励和失信联合惩戒。

3.“五统一”办理是推进改革的有效途径。统一清单告知、统一平台办理、统一流程再造、统一多图联审、统一收费管理的“五统一”办理是改革的重要模式。目前，省、市基本形成了政务服务中心牵头、综合窗口具体组织、相关部门密切配合的工作机制，实现了一窗受理、并联办理、全程监管、信息共享，改变了部门各自为政、企业分头跑腿的情况，通过部门协作配合，最大程度压减了报建审批时间。

4．由点到面、由易到难是推进改革的重要方法。承诺制改革涉及事项范围广、改革力度大、创新性较强，通过在开发区点上试行，在总结经验的基础上，再全省推开。按照“先易后难、重点突破”的工作思路，先选择防雷装置设计审核等较为容易的事项先行突破，再抓住环评、规划许可等改革难度大的重点事项着力推进，边实践、边完善，形成了一套行之有效的做法，为改革的顺利推进提供了良好范式。

5．坚持于法有据是推进改革的重要保障。开工前30项报建审批事项都是法律法规规定的法定事项，如果直接取消将突破法律界限，如果只作不痛不痒的调整企业就没有获得感。对此，山西省反复研究，邀请法律专家进行论证，探索在法律法规框架内寻找改革创新的最大空间。一是通过政府统一服务、承诺即批复等形式予以创新，既遵守了法律法规的核心精神，又简化了环节、提升了效能。二是出台全国首部保障承诺制改革的省级立法《山西省推进企业投资项目承诺制规定》，用法治支持、引领、保障改革，有效解除企业和基层的顾虑情绪，保障改革落地生效。三是积极推动报建审批相关法律法规的修订，以全国“两会”为契机，积极向国家提出修法建议。

3．为进一步深化“放管服”改革、优化营商环境，你对开展好承诺制改革有哪些方面的意见及建议？