中国的城市经营与发达国家的新公共管理有什么不同？
中国的城市化具有什么样的特点？
本书正是回答了这两个问题。
中国的城市化是在断裂中起飞，我们的社会城市化远远滞后于经济城市化，如果仅有国家城市化我们的社会就只有加速断裂一途，我们需要民间的城市化与国家的城市化良性互动，而城市经营更需要从政府资产经营转向地方公共治理。
前言
上篇 和谐城市化的巨大挑战
第一章 千年等一回的起飞
一、中国城市化的外部动力
1.全球化推动的中国城市化
2.不可逆转的加速城市化
3.中国城市加入了全球城市竞争
二、大城市与大城市群时代
1.大城市驱动的经济增长
2.大城市群浮出水面
3.“移山填海”缓解人与自然矛盾
第二章 经济城市化与社会城市化
一、中国城市化的“弓弦模型”
1.迅猛的经济城市化
2.滞后的社会城市化
3.拉满的弓弦：两种城市化的张力
二、中国城市化的国情特点
1.远多于欧美的人口
2.远少于欧美的人均资源
3.脆弱的生态环境
三、断裂中的起飞
1.城乡二元的社会结构
2.城市化打开潘多拉盒子
3.亟待修复的社会断裂
第三章 加速城市化的社会风险
一、加速城市化的前车之鉴
1.《英国工人阶级状况》与《共产党宣言》
2.巴黎改造与巴黎公社起义
3.工人超时工作与“五一”大罢工
4.空想社会主义者营建和谐社会的试验
5.城市“拉美化”的危险
二、“国际化大都市”的随形之影
1.京津冀：大规模贫困带世所罕见
2.长三角：大建设、大拆迁
3.珠三角的“巴黎郊区”在哪里？
三、贵族城市化的不归路
1.城市掉入形式主义的陷阱
2.“中国可能成为最大建筑浪费国”
3.中国已经成为最大的拆迁浪费国
4.过度消耗资源，危及经济安全
5.贵族城市化的理论纲领
第四章 “国家城市化”与“民间城市化”
一、两种视角、两种主体
1.国家工业化、民间工业化
2.警惕城市化的大跃进
3.城乡差别如何才能缩小？
4.“大河有水小河满”么？
二、民间城市化的大潮涌动
1.进城使亿万农民改变命运
2.务工是农民增收的重要渠道
3.建设是参与城市化的有效手段
4.农民参与的城市社区管理
三、“国家城市化”摧枯拉朽
1.强化了国家工业化下的城乡二元结构
2.政府垄断土地发展权，城乡居民被剥夺城市化的主体地位
3.流动人口的政治权益缺失，上亿公民无人代表
4.超越现实的城市发展目标，简单的行政命令
四、国家城市化与民间城市化的互动
1.两种城市化的特点
2.有效互动：托起城市化的起飞
3.挤压排斥：加剧社会断裂的危险
下篇 城市经营的可贵实践
第一章 城市经营的时代背景
一、全球城市竞争中的政府再造
1.全球消费者消费全球城市
2.发达国家政府再造的四种模式
3.以企业家精神改革政府
4.从私有化到PPP(公共与民营间的伙伴关系)
5.超越“新公共管理”的“新公共服务”
二、中国城市经营的内在需求
1.基础设施欠账严重
2.城市政府财政拮据
3.公共经济效率低下
三、中国城市经营的客观条件
1.国情条件：农民能对城市“用脚投票”么？
2.宏观契机：为什么都是19987
3.体制背景：“诸侯”与“王爷”的博弈
4.个体突破：大连做了什么？
四、城市经营中传播的理念
1.“城市是市场中的竞争主体，城市需要经营”
2.“盘活城市的资产，变存量为流量”
3.“城市本身是最大的国有资产，其重要体现是城市土地”
4.“城市不是免费午餐，公共产品要尽量成为城市商品”
5.城市的发展，需要统筹当代人和后代人之间的负担
第二章 政府资产经营：城市经营的起步
一、公共产品、公共经济
1.从摇篮到墓地
2.公共产品
3.从公共经济看城市经营
二、公共经济需要改革
1.民间造市风风火火，政府营城冷冷清清
2.公共产品也需要经营
3.经营的目的是公共利益
4.四种物品在空间中的组合
三、城市经营，经营什么？
1.第一象限：国企退出竞争领域
2.第二象限：公共事业市场化
3.第三象限：显化公共资源的价值
4.第四象限：城市公共服务的改善
第三章 资产经营功不可没
一、支持了地方宝贵的发展热情
二、赢得了城市建设宝贵的时间
1.中国城市竞争力显著提升
2.城市基础设施“欠账”局面开始缓解
3.公共空间质量迅速提升
三、城市政府资产负债结构优化
第四章 资产经营出了什么问题？
一、竞争领域“退”而不“出”
二、公用事业监管滞后
三、不完全的土地市场
1.批租制的五种透支
2.土地经营并非一本万利
3.房地产租税体制需要平稳过渡
四、公益物品投资轻重缓急失调
五、政府举债的风险
1.信贷资金财政化
2.“贷款买一条回头路”
3.“干部考核少一个重要指标”
第五章 从城市经营迈向公共治理
一、城市经营面临的新环境
1.粗放经营之路走不远
2.宏观调控不可避免
3.财政压力缓解，改革动力不足
4.部门改革滞后，城市经营艰难
5.“三农”问题转向新主题
二、地方政府在城市化中的使命
1.城市化需要企业家型的地方政府
2.城市经营要防止政府的公司化
三、将公共治理的创新进行到底
1.重新唤起对人民群众的感情
2.防止“出以公心”的失误
3.路子对，步子也要对
4.一切依靠人民，一切为了人民
参考书目
部分图片引用来源
后记：让中国城市化成为世界的福音
中国的城市经营与发达国家的新公共管理有什么不同？
最大的不同在于中国正处在加速城市化的过程中。也就是说，当中国城
市政府出于城市竞争的压力，想方设法地优化政府资产负债结构的时候，正
有数以亿计的农民奔向城市。
中国的城市化具有什么样的特点？
最大的特点就是在国家工业化中形成的城乡二元结构，这是当前中国城
市化最基本的背景。对于那些家乡远离城市，主动奔向城市的农民来说，二
元结构造成了城市化的阻力，大量主动进城的农民工在城市里找到了一份工
作，但是却没有享受到城市户籍居民在城市生活中的政治权力、经济权力和
社会福利；二元结构又减少了城市化中的冲击力，由于农民身后有一块土地
，中国的城市中还没有出现无家可归的农民大面积违法搭建的贫民窟。对于
那些家乡已被城市包围，因失去土地而就地城市化的农民来说，他们的耕地
、宅基地在变成城市土地的过程中的不同方式，使得他们的命运改变有着多
种可能。
就是在这种城乡二元结构之下，中国开始了人类历史上最大规模的城市
化浪潮，城外有数以亿计的人要走进城市改变命运，城内又有数以千万的失
地农民希望分享到城市化的成果。恰在此时，城市政府在城市竞争与建设财
政双重压力之下引进了企业家的思维，开始了以提高城市竞争力、优化政府
资产负债结构、开辟城市建设资金新渠道为目标的城市经营。这是与西方国
家城市化已基本完成情况下，公民可以在不同城市间自由迁徙、对城市政府
“用脚投票”完全不同的场景。中国的城市对于渴望进城的农民来说是个“
卖方市场”，他们的政治权力、经济权力和社会保障没有与城市建设同步改
善。对于失地农民来说，由于缺乏在城市劳务市场上的竞争力，仅凭征地补
偿款无法在城市生活中不失体面地安居乐业。而政府在城市经营中的公司化
倾向正在将二元结构继续深化，使社会结构的断裂更加严峻。
中国的城市化是在断裂中起飞，我们的社会城市化远远滞后于经济城市
化，如果仅有国家城市化我们的社会就只有加速断裂一途，我们需要民间的
城市化与国家的城市化良性互动，而城市经营更需要从政府资产经营转向地
方公共治理。
本书从实践中得来的紧迫感，未及达致逻辑上的严整，其中最希望得到
读者关注的是以下几点：
一、中国城市化的“弓弦模型”
当前中国存在两种城市化：按五普口径的43％的经济城市化和按社保口
径的低于15％的社会城市化。两条曲线正如一张拉满弦的弓。先期进入加速
阶段的经济城市化如同弓柄，而滞后的社会城市化如同弓弦。经济城市化与
社会城市化之间巨大的张力表明的是那些就业进城、而福利没有进城的广大
人群。这些人群因其就业已经纳入城市经济，故而得到远较务农为高的收入
。城市如同大学校，将他们培训成为城市人。但是“弓弦模型”也提醒着我
们：随着两种城市化间的距离拉大，原来处于城乡之间的巨大落差已经展现
在城市之中。仅凭市场经济向城镇地域集聚劳动力的经济城市化，并不必然
导向一个“好”的城市化。国际经验和中国社会现状都提醒我们，社会城市
化的进程与经济城市化的进程，差距不可进一步加大，以免弓弦拉断酿成社
会的重大动荡；国际经验同时也提醒我们，不能操之过急而丧失竞争力，使
弓弦疲软，发展停滞。
二、中国城市化在社会断裂中的起飞
城市化的过程犹如飞机的起飞，在关注城市在区域经济上的功能、定位
和战略的同时，必须确保城市社会结构的稳定与安全。但是始于20世纪50年
代的城乡二元结构造成的社会结构断裂，是中国城市化的大前提。断裂而能
起飞的原因在于大规模的人口流动使农民获得了改变命运的空间。但是国际
经验告诉我们，断裂下的社会稳定仅能维持在移民第一代，无论是洛杉矶暴
乱还是巴黎郊区骚乱，都是在号称国际化城市中移民后代未能融入城市社会
而引发的社会动荡。
社会的断裂表现在弱势群体的失语。失地农民和城市低收入阶层成为城
市化中被动的参与者和成本的承担者。在城乡间流动的农民工没有在城市选
举自己的人民代表的制度安排，农民更是缺少自己的代言人，这种情况与西
方的政治生态完全不同，因此在西方大行其道的“PPP”(公私机构的伙伴关
系)在中国就极易成为以牺牲弱势群体为代价的政府公司化。
三、“国家城市化”要与“民间城市化”互动
“国家城市化”即在我国城市化的进程中，由政府来独揽城市化进程中
的基础性资源配置，垄断城市化的关键性资源——土地的发展权，以政府为
主投资、国家统一建设的方式建设城市，管理城市。国家城市化极易超越现
实、主观盲动、牺牲农民利益、排斥民间参与，结果将造成极大的资源浪费
和社会不公平。
我们曾用三十多年的时间走了一条国家工业化的道路，由政府独揽工业
化中的资源配置，以粮食剪刀差牺牲了农业和农村的繁荣。城乡二元结构留
下的难以弥合的社会发展难题，造成了国家资源太多的浪费和城乡间巨大的
发展落差。国家工业化的典型形态就是大跃进。
未来的三十年我们如果再走一条单纯“国家城市化”的道路，以土地的
剪刀差将农村和农民的利益剪到城市，那将进一步扩大城乡差别，对中华民
族最有限的生存资源——土地，也是一场不可估量的灾难。
中国的城市化之所以迅猛发展，其根本的原因就在于来自民间城市化的
巨大动力。假如看一看中国内陆广大农村地区人民的选择，就会理解中国城
市化的战略从根本上符合了中国农民的意愿。这种民间城市化的动力一旦与
国家城市化形成互动，就会创造出人间奇迹。
四、政府资产经营的得失
城市经营的第一步是政府资产经营。由于中国城市加入了全球城市竞争
、由于中国城市化加速带来了基础设施的压力、而地方政府缺少足够的建设
财力，在1998中央将房地产作为启动投资与消费的抓手的同时，各地以土地
经营为中心掀起了城市经营的热潮。城市经营涉及的领域主要是公共经济领
域，是以政府资产负债结构优化的方式进行的。城市经营提高了公共经济效
率，筹集了建设资金、赢得了宝贵的城市建设时机，对新一轮经济增长做出
了贡献。但是政府资产经营也留下一系列新的问题。突出表现在对农民、对
财政未来、对金融、对环境的透支。
当政府仅从其自身的角度出发，在政府的财务边界内算账的时候，一定
会自觉不自觉地将成本推向社会，将收益揽入政府，表现为与民争利。而成
本的最终承担者往往是弱势群体。公益上缺位、功利上越位，这是近年来政
府资产经营中最令纳税人反感的现象。
当我们转变发展观，构建和谐社会的时候，城市经营需要提升，向着优
化地方公共治理，提升城市的整体价值转型。
五、从政府资产经营转向地方公共治理
城市需要经营，但是城市经营需要提升，从政府资产经营转向城市公共
治理。这是因为：
地方政府经营城市的时代背景已经发生了很大的变化。粗放式的经营之
路已经走不了多远，宏观调控已经成为地方政府必看的气象预报，财政形势
的改观使改革动力不足，特别是各种部门条条做大做强令地方的改革创新越
发艰难。当前的三农问题已经与十年前大不相同，要继续提升城市竞争力，
地方政府就要继续学习企业家精神。但政府要防止公司化，要高度关注城市
的和谐度，城市经营必须再上新台阶。
在中国国情之下，不会发生因社会力量对比的改变而迅速形成地方治理
的变迁。重新唤起地方政府对于人民群众的感情就不是一句空话。但是情为
民系、出以公心同样有可能造成决策的失误，因此在地方治理中要建立监督
机制和纠错机制。
叔本华说：“就幸福而言，一个人是什么比他拥有什么更为重要”。
现代化城市、国际化城市、文明城市，根本的标志是生活在这个城市中
的人，在于他们对于公共事物的关心。所以改善地方公共治理的手段和目的
，在于提升人的现代化水平，这是加速城市化中构建和谐社会的最终目的。
感谢给予我支持、启发和帮助的朋友们。特别是清华一哈佛UEO计划和
清华—MIT城市思想者研修计划的全体同学和秘书处全体同事；第四十期、
四十二期全国市长班的同学们，深圳市、重庆市、福建漳州市、顺德区、德
州开发区和各地的朋友们。与他们的交往使我近距离地接触到中国城市化与
城市经营的前沿问题。在与他们的讨论中，我得以不断修正自己的认识。
感谢综合开发院的同事龙隆、刘宪法、曾真、刘蓉、南洁、周林；客座
研究员吴文媛、周旭、张向辉、周志辉；还有北京大学景观设计学研究院、
深圳城市化研究会、中国城市经济学会的朋友们，我们共同营造的学习氛围
弥足珍贵。
感谢中国建筑工业出版社黄居正先生、何楠小姐为本书付出的心血。
感谢家人张瑾和李钰炜，如果没有他们给予我的帮助和支持，就不可能
有本书与您见面的机缘。
李津逵
2007年3月28日于深圳益田村
电子邮箱：jklee2000@cdi.com.cn
加速城市化考验着中国，这不仅因为它决定了未来中国的走向，而且决
定了中国会给世界带来怎样的未来。对于当代中国人来说，就是要全力以赴
地将这个过程化作造福世界的大事。
2006年，中国城市化率逼近44％，全世界都在瞩目这一场有史以来规模
空前的大迁徙。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨说，中国的城市化是21世
纪之初影响世界的两件大事之一，言外之意这巨大的影响是不是积极的还看
不准。
繁荣和强大并不等于持久，并不等于会造福人类。乔尔·科特金在《全
球城市史》中敲响警钟：“对城市史的研究提示我们，一个没有道义约束的
城市，即使富庶也注定会萧条和衰落”。科特金指出了城市的价值不仅在于
它能为人们提供安全与繁荣，更在于它为人们提供心灵的神圣之地。为什么
地理大发现之后，是西方城市而不是东方城市开创了人类文明的新航道，他
的解释恰恰在于东方城市缺少这种神圣性：“为什么中国和伊斯兰世界的城
市与这个机会失之交臂？部分的原因就在于给那些到东方的欧洲旅行者留下
深刻印象的高度繁荣。东方都市的辉煌进一步加深了长期存在的自傲感。专
制集权的强大进一步减缓了亚洲和伊斯兰城市的发展进程。每一个朝代发展
初期，都表现出相当的尚武精神和强有力的统治能力，但随着时间的流逝，
政权日益软弱和腐败。专制政权到处任意征税、没收财产，以宫廷喜好行事
，破坏了对企业家的激励机制”。
中国的历史到了乾隆末年以来，按梁启超先生的说法，既非秦以前的“
中国之中国”，亦非自秦至清的“亚洲之中国”，已是“世界之中国”。鸦
片战争第一次动摇了千百年来中国城市对待周边番邦小国的“自傲感”，中
国人从自来水、邮政局到电灯、煤气，从规划建筑到市政管理，一步一步地
发现了古代形态城市的不足，并起而行之，发奋自强。在20世纪尽管经受了
内忧外患与战乱阻遏，但是中华民族毕竟从反侵略战争中凝聚了强大的道义
力量，并在世纪末最后的二十年中主动对外开放，自主地推进城市的现代化
，中国的城市化进入了加速的快车道。人民求富、国家求强、城市求变，中
华民族又一次站在人类文明的前台。
人类文明的每一轮更新换代，都是领跑城市的兴衰更替。芒福德说，一
代新文明必然有其自己的城市。规模和增速并不等于新的文明。
当中国城市化率接近44％的时候，山西黑砖窑事件正在拷问道义的底线
。如果面对这种底线我们的回答可以麻木不仁、可以敷衍塞责，我们就无法
确定城市化能否为中国带来持续繁荣？无法回答城市中国能否为人类文明开
辟光明的未来？
各种各样的假冒伪劣充斥衣食住行方方面面，道德的危机渗透到社会生
活的各个角落。失地农民与进城农民的待遇，在政府公司化的囚徒博弈中成
为牺牲品。传统的社会治理前所未有地遭遇挑战。城市时代里，公共问题常
常以突发、极端、系统、大规模的方式表现出来，建立在信息公开基础上的
城市治理势在必行。在北京SARS、松花江污染、无锡太湖水污染中，危机来
临时完全是由政府主导，依靠行政动员、发动群众，社会却无法启动自组织
系统。随着城市越来越大、系统越来越复杂，这种大政府小社会的治理是否
可持续？
政府的本能是将自身越做越大，帕金森定律和黄宗羲定律是铁律，税收
的增速超过GDP的增速，年复一年的审计风暴背后的无奈正印证着科特金的
警钟。作为城市经营中的领导者，为数不少的书记、市长在腐败中落马。他
们既不缺少聪明才智，也不缺少施政的魄力。但是恰恰是这样的政界强者们
，内心缺少安全感、缺少可以为之奋斗一生的目标，独孤寂寞，脆弱到了向
封建迷信寻求精神支柱，向金钱寻求安宁的地步。
如果从人与自然的和谐放眼来看，中国的城市化又是人类五分之一的成
员在还生态的欠账。经济学可以解释人们奔向城市的理由，是追求更高的效
率、更多的机会，是市场这个看不见的“亚当·斯密之手”在推动着城市化
。但是如果从人类与自然的关系来研究城市化，我们就会发现城市化的大潮
还来自生态的压力。生态压力是推动城市化的另一只手。我们可以称之为“
马尔萨斯之手”。人类的数量从1927年的20亿到1999年的60亿，正以倍增的
速度迅速地挑战极限，但是20世纪中新增人口中的多数进入了城市。占陆地
面积2％的城市中，居住了地球一半的人口，耗用全球生活用水量的65％，
工业木材总用量的76％，排放全球二氧化碳总量的78％(《21世纪世界城市
发展报告》)，说明当下的城市化生存仅仅省地、并不节能。中国人如果心
中满是“美国梦”，地球的未来会怎样？
因为人道主义贡献而获得诺贝尔和平奖的美国前总统吉米·卡特，在《
我们濒危的价值观——美国道德危机》一书中说：“一个国家之所以有权威
和影响，是因为道德因素，而不是军事实力；是因为它的谦卑而不是傲慢无
礼；是因为我们的国家和人民愿意为别人服务而不是控制别人。一个没有道
德的国家很快就会失去它在全世界的影响”。
21世纪对人类来说弥足珍贵，对中国则更是任重道远。中国能否认清白
己在加速城市化中的使命，将自己在前城市化的千百年中形成的和谐共生的
智慧，与全球化时代的精神走向融合起来，能否从剧烈的动荡中使精神重获
解放和救赎，能否令我们的国民获得精神的安宁和持久的幸福，能否开辟一
条和谐城市化的道路，使人与人和谐、城与乡和谐、人与自然和谐，这是世
界范围内引人注目的事，直接关系到人类的未来。
可以想见，一个造福世界的城市中国，决不仅仅因为它的强盛和迅速的
增长，而是因为它找到了道义的出路，将文明引向可持续的未来。果能如此
，中国的城市化将是世界的福音。
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